Мудрый Юрист

Правовые коллизии в законодательстве, регулирующем деятельность по налоговому администрированию

Титов Алексей Сергеевич - доктор юридических наук, начальник гражданско-правового управления Правового департамента МВД России, профессор Всероссийской государственной налоговой академии.

Решение задач по дальнейшему реформированию различных сфер жизни общества обусловливает повышенный интерес представителей правовой науки к изучению противоречий, присущих процессам становления и функционирования правовой системы Российской Федерации. Налоговое законодательство - это значительная часть российской правовой системы, и от его качества напрямую зависит соблюдение основополагающих принципов налогового права, таких как установление налогов только законом; однократность обложения; определение всех элементов налога и др. Новое российское налоговое право создавалось в совершенно новых условиях хозяйствования, без какой-либо законодательной и практической базы. Приходилось быстро реагировать на революционные экономические процессы, срочно пополнять бюджеты, и это не могло не повлиять на уровень юридической техники принятых налоговых нормативных актов, их коллизионность.

На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого представления о коллизиях, что можно объяснить сложной, многоаспектной природой данного понятия. Так, в свое время Н.М. Коркунов определил, что столкновения "возможны как между разновесными, сменяющими друг друга в одном и том же государстве законами, так и между разноместными законами различных государств" <1>. Столкновения между законами возникают в случае, "если факт, совершившийся в сфере действия одного закона, приходится обсуждать под господством другого закона. В таком случае один и тот же факт как бы подпадает под действие двух различных законов: одного - по месту или времени своего совершения, другого - по месту или времени своего обсуждения. Это составляет так называемое столкновение законов, разноместных или разновременных" <2>.

<1> Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 336.
<2> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 336.

В энциклопедическом словаре В.А. Брокгауза и И.А. Ефрона коллизии дано следующее определение: "Коллизия - столкновение юридических норм (законов или статусов), происходящих в том случае, когда судье предстоит решать дело, касающееся: лиц, не имеющих местожительства в пределах местного права, имущества, находящегося в этих пределах, актов или сделок, составленных или заключенных в другом округе под действием иных, чем местные законы. Встречаются часто в государствах, в которых действуют, кроме общего права, и местные законы" <3>.

<3> Энциклопедический словарь. СПб.: Изд. Брокгауза В.А. и Ефрона И.А., 1895. Т. 15. С. 704.

М.В. Баглай называет коллизиями противоречия, возникающие между нормами права <4>. С.С. Алексеев толкует коллизию как столкновение актов в связи с их действием на той или иной территории, компетенцией правотворческих органов и временем издания актов <5>. И.В. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями <6>. С.И. Некрасов, используя термин "юридическая коллизия", относит к ней споры публично-правового характера (между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, между государственными органами субъектов РФ) <7>. Ю.А. Тихомиров раскрывает понятие юридической коллизии как противоречие между существующим правовым порядком и намерениями, а также действиями по его изменению <8>.

<4> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 260.
<5> См.: Алексеев С.С. Государство и право: начальный курс. М., 1993. С. 76.
<6> См.: Аленина И.В. Коллизии в трудовом праве: Автореф. дис. ... к.ю.н. Томск, 2000. С. 7.
<7> См.: Некрасов С.И. Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера // Государство и право. 2001. N 4. С. 5 - 11.
<8> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 56.

Интересным представляется подход к определению правовой коллизии Н.И. Матузова, который трактует ее шире, чем просто различие или противоречие между нормами права, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, включая в ее определение противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий <9>.

<9> См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1995. С. 353.

Полагаем правильным согласиться с указанным определением, поскольку понятие юридической коллизии является ключевым для понимания системных противоречий в праве и в нем отражается прежде всего противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком, притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению.

Правоведами отмечается, что юридические коллизии обычно мешают и нередко препятствуют нормальной работе правовой системы, ущемляют права граждан и юридических лиц, серьезно сказываются на эффективности правового регулирования, состоянии законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают сложности в правоприменительной практике, в пользовании законодательством рядовыми гражданами, культивируют правовой нигилизм. Когда на один и тот же случай приходится два, три и более противоречащих друг другу акта, исполнитель как бы получает легальную возможность (повод, предлог) исполнять их по своему усмотрению, т.е. исполнять тот акт, который ему лично выгоден, или не исполнять ни одного <10>.

<10> См.: Скобликов П.А. Арбитражный и уголовный процессы: коллизии в сфере доказывания и пути их преодоления. М.: НОРМА, 2006. С. 3.

Частые перемены в государственной политике, перестройки государственных структур влекут отчуждение от прежних правовых актов и признание только "своих" актов. В итоге разрывается правовая связь явлений и процессов, утрачивается правовая стабильность <11>.

<11> См., например: Драма российского закона / Под ред. В.П. Казимирчука. М., 1996. С. 17.

В настоящее время в теории российского права существуют две классификации юридических коллизий. Согласно первой, наиболее известной, классификации выделяются следующие виды коллизий: 1) коллизии между законами и подзаконными нормативными правовыми актами; 2) коллизии между Конституцией РФ и всеми иными актами, в том числе законами; 3) коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации; 4) коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами федерального центра с отдельными территориями; 5) коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом <12>.

<12> См.: Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. N 5. С. 225 - 244.

Согласно другой классификации выделяются следующие виды коллизий. К первой группе относятся коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами, например между законами и подзаконными актами, между Конституцией и всеми иными актами, между федеральными и региональными законами. Во вторую группу входят коллизии в правотворчестве, в третью - коллизии в правоприменении, в четвертую - коллизии полномочий и статусов госорганов, должностных лиц и др. <13>.

<13> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2003. С. 29 - 30.

В науке налогового права можно выделить накопившиеся за десятилетие коллизии, которые условно можно разделить на следующие виды:

<14> См., например: Томаров В.В. Правовые проблемы низконалоговых территорий // Ваш налоговый адвокат. 2000. N 3; Вишневская Н.Г. Противодействие трансфертному ценообразованию в рамках российской концепции системы налогового контроля цен // Экономический анализ. Теория и практика. 2006. N 17.

Все эти виды несоответствий на практике встречаются довольно часто.

Налоговая отрасль права стала поистине одной из самых коллизионных в современной России. Динамика налоговых конфликтов с каждым годом возрастает. Это говорит, в частности, о неравнозначном толковании норм налогового права, что ведет к спорной правоприменительной налоговой практике. По словам судьи Высшего Арбитражного Суда РФ А.И. Бабкина, "немало положений актов законодательства (включая Налоговый кодекс) по-прежнему содержат нечеткие формулировки, отсюда неопределенность в их восприятии, толковании и применении". Кроме того, "некоторые положения Налогового кодекса уже сейчас нуждаются в законодательном корректировании" <15>.

<15> Бабкин А.И. Применение налогового законодательства арбитражными судами. М.: Финансовый издательский дом "Деловой экспресс", 2002. С. 10 - 12.

При данных условиях существенно возросла роль судебных инстанций в толковании и разрешении коллизионных вопросов налогового администрирования. Арбитражные суды являются в настоящее время, по сути, последней инстанцией в разрешении сложных вопросов между участниками налоговых отношений по порядку исчисления и уплаты налогов, применению мер налогового контроля и налоговой ответственности <16>. По силе влияния решения, вынесенные по конкретным делам судами надзорной и кассационной инстанций, приближаются к судебным прецедентам <17>.

<16> См.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Судебная практика по налоговым и финансовым спорам: 2003 год // Налоги и финансовое право. 2004. N 3.
<17> Судебный прецедент (от лат. praecedentis - предшествующий) - решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащее примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы (Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 358).

Некоторые ученые относят судебный прецедент к источникам права, например, ввиду того, что судебные решения служат источниками правового регулирования местного самоуправления в силу большой значимости конституционного контроля в России <18>, решения Конституционного Суда РФ носят характер прецедента <19>.

<18> См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 101.
<19> См.: Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 35 - 36.

Этой же позиции придерживаются и другие авторы. Например, по мнению Д.А. Фурсова, материальный и процессуальный законы имеют множество пробелов и противоречий, предвидеть которые законодатель объективно не в состоянии. Вызванные пробелы и противоречия законодатель также не в состоянии устранить оперативно, поскольку деятельность, связанная с принятием нормативных актов, по своей природе не может быть поспешной. Законодателю, прежде чем вносить изменения в закон или принимать новый закон, необходимо убедиться в обоснованности законопроектных предложений. В этих условиях неизбежно судебное нормотворчество, которое существует наряду со статутным правом до тех пор, пока статутное право не приходит на смену судебному толкованию закона <20>.

<20> См.: Фурсов Д.А. Подготовка дела к судебному разбирательству. Налоги: Пособие для судей арбитражных судов. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 5.

Налоговые отношения регулируются нормами не только НК РФ и принятых в соответствии с ним законов, но и административно-правовыми нормами - в части функций государственных органов исполнительной власти и финансовыми - в части бюджетного устройства и учетной политики <21>.

<21> См. подробнее: Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4; Рыбасова Е А. Способы правового регулирования налоговых отношений // Финансовое право. 2006. N 6.

Нормы различных отраслей российского права традиционно взаимоприменяемы, и состав норм любой отрасли не исчерпывается только отраслевым кодифицированным актом. Необходимость учета принципов системного подхода в нормотворческой деятельности, обусловленная комплексным характером регулируемых отношений, - одна из основополагающих в праве.

Требование отсутствия пробелов в налоговом законодательстве закреплено в ст. 3 НК РФ. Данная статья содержит норму, обязывающую законодателя определять в нормативном порядке все существенные элементы юридического состава налога. Также в целях ликвидации пробелов в налоговом праве действует правило, позволяющее толковать все неустранимые сомнения в налоговых нормах в пользу налогоплательщика. По мнению Ю.А. Тихомирова, для обеспечения эффективности действия норм налогового права необходим высокий уровень законодательной техники при разработке и принятии, а также введении в действие указанных норм. Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре нормативных актов <22>. Законодательная техника призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования и конструирования нормативных актов <23>. В случае нарушения законодателем правил юридической техники при создании нормы налогового права норма не сможет действовать эффективно. Например, при формулировании нормы ст. 32 НК РФ были нарушены правила законодательной техники, что выразилось в закреплении обязанности налоговых органов предоставлять бесплатную информацию налогоплательщикам без установления процедурного механизма <24>. Отчасти проблемы могут быть сглажены путем издания так называемых коллизионных норм, которые, по меткому замечанию Ю.А. Тихомирова, являются нормами-"арбитрами" и составляют коллизионное право <25>.

<22> См.: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2002. С. 6.
<23> См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998. С. 14.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Ю.Л. Матюшенковой "Информирование и консультирование налогоплательщиков. Правовые и информационные аспекты" включена в информационный банк.

<24> См.: Матюшенкова Ю.Л. Информирование и консультирование налогоплательщиков: правовые аспекты // Консультант. 2002. 13 февр.
<25> См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 97.

В ст. 2 НК РФ к предмету регулирования отнесен далеко не полный круг налоговых отношений, а только властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, отношения, возникающие в процессе налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения <26>.

<26> См., например: Яковлев И.Ю. Соотношение предметов бюджетного и налогового правового регулирования в области мобилизации публичных денежных фондов // Финансовое право. 2005. N 7.

В то же время налоговые отношения охватывают также сферу реализации налоговой политики Правительства РФ и других государственных органов исполнительной власти в пределах предоставленных им законодательством прав <27>; вопрос о предмете налогового законодательства субъекта РФ; вопросы перераспределения налогов между бюджетами разного уровня; финансовой (налоговой) дисциплины; финансовой информации (налогового консультирования); бухгалтерского учета; специфику оценочной деятельности и ценообразования при исчислении налогооблагаемой базы по всем видам налогов; порядок возмещения убытков и вреда, причиненного действиями налоговых органов; порядок возврата налогов из бюджета, налогово-бюджетные зачеты; вопросы международного налогообложения, применения иностранного права в налоговых отношениях с иностранным элементом; особенности налогообложения в зависимости от форм организации капитала (бизнеса) и многие другие.

<27> См. подробнее: Кучеров И.И. Государственная налоговая политика: цели и методы осуществления // Финансовое право. 2005. N 4; Титов А.С. Понятие, сущность и основные направления развития налоговой политики Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 5; Субботин В.Н., Хорошев С.В. Проблемы построения налоговой политики государства и ее эволюция // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7.

Применительно к налоговому праву любого государства системный подход более эффективно обеспечивает регулирование всего комплекса налоговых отношений и каждого его элемента в отдельности.

По мнению Г.В. Петровой <28>, НК РФ как акт высшей юридической силы четко не раскрывает комплексный характер налоговых отношений как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения. В НК РФ отсутствуют базовые положения, необходимые при регулировании любых властных отношений, в том числе и в налоговой сфере:

<28> См.: Петрова Г.В. Концептуальные проблемы теории и практики правового регулирования налоговых отношений // Законодательство и экономика. 2002. N 7.<29> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Некоторые "основные начала" законодательства о налогах и сборах, изложенные в ст. ст. 3 и 5 НК РФ, нельзя считать в полном смысле конституционными "общими принципами", поскольку вместе они должны составлять специальную главу Кодекса с постатейным разъяснением каждого принципа как конституционной гарантии прав государства и гражданина (как это сделано, например, в БК РФ) <30>.

<30> См., например: Вилесова О.П., Казакова А.В. Основные начала законодательства о налогах и сборах как нормы прямого действия в судебной практике // Законодательство. 2001. N 11; Надеев Р.К. Об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации // Право и экономика. 1998. N 10; Соколов Д.В. Принципы налогообложения, обеспечивающие реализацию конституционных принципов в налоговой системе РФ и информирование участников налоговых отношений об их правах и обязанностях // Налоги (журнал). 2006. N 1.

Эти концептуальные недоработки и положения ст. 1 НК РФ о том, что налоговое законодательство состоит из НК РФ и соответствующих ему налоговых законов, побуждают правоприменителя к "узкому" подходу при толковании и реализации норм налогового законодательства, когда при внутренних противоречиях норм НК РФ или при пробелах правового регулирования в НК РФ неясности решаются исходя из смысла тех же сложных, объемных или противоречивых норм НК РФ.

Необходимым условием разрешения и преодоления коллизий нормативных актов, а также создания эффективного режима их предотвращения является уяснение причин, порождающих указанные явления в правовой сфере. При этом необходимо помнить, что коллизии правовых предписаний неразрывно связаны с иными противоречиями, возникающими в правовой системе, поэтому анализ правовых коллизий нельзя свести лишь к юридическо-техническим изъянам. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, "юридическая коллизия выступает как свидетельство естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно-правовых институтов" <31>. Следовательно, возникновение коллизий в системе права не следует понимать как нечто противоестественное. Напротив, развитие правовой системы российского общества должно сопровождаться преодолением ее внутренних коллизий и формально-логических противоречий, причинами которых является сознательная деятельность субъекта правотворчества <32>. Однако детерминирующая деятельность последнего всегда происходит в системе определенных общественных отношений, вне которых деятельность субъекта правотворчества, создающего формально-логические противоречия и их преодолевающего, не может реализовываться <33>.

<31> Тихомиров Ю.А. Юридические коллизии и конфликты // Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 470.
<32> См.: Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 111.
<33> См.: Жеребин В.С. Проблемы правовой конфликтологии: Автореф. дис. ... д.ю.н. Н. Новгород, 2001. С. 20.

В отечественной юридической науке долгое время считалось, что законодатель должен уловить объективные закономерности общественного развития. Познание и отражение объективных законов рассматривалось как "объективная предоснова" законотворчества <34>. Главными всегда считались базисные, производственные отношения, а это вело к недооценке иных факторов в законотворчестве. Субъективные причины возникновения коллизий сводились к качеству правотворческой деятельности (например, нечеткому разграничению законодательной компетенции между нормотворческими органами, недостаточной оперативности информации о правовой урегулированности какого-то вопроса) <35>.

<34> См.: Лаптева В.В. Социология права в системе обществознания // Государство и право. 2000. N 4. С. 81 - 90.
<35> См.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 96.

В этой связи представляется ценной классификация субъективных причин коллизий в праве, подразделяющая их на две группы. В первую группу входят собственно правовые причины коллизий, возникающие "внутри права", - низкое качество законов, противоречие между актами и др. Во вторую группу - причины, привносимые из иных сфер (политическая борьба, кризис власти, противоречия в экономике и др.). Чаще всего причины этих двух видов переплетаются. В силу этого, как отмечает Ю.А. Тихомиров, наиболее типичные коллизии в современной отечественной правовой системе возникают, во-первых, из-за недооценки и несоблюдения принципа конституционности правовых актов, во-вторых, вследствие "вечных" противоречий между законом и подзаконным актом, в-третьих, по причине нарушения федеративного принципа правотворчества и правоприменения, отторжения федеральных актов, в-четвертых, потому, что нередко договоры, соглашения как нормативные регуляторы заключаются вопреки закону <36>.

<36> См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 65.

В конечном счете, по нашему мнению, необходимо вести речь о стабильности законодательства, которая во многом определяется стабильностью Основного Закона государства. Например, внесение в Конституцию РСФСР за короткий промежуток времени около 350 поправок явно не способствовало стабильности всего действовавшего в то время законодательства. Ныне действующей Конституции РФ 1993 г. присущи в равной степени черты стабильности и динамизма, что является важным условием "прочности, непоколебимости режима законности и правопорядка, эффективного осуществления государственной власти, взаимосвязи человека и гражданина с обществом и государством" <37>. Вместе с тем требование о стабильности законодательства не имеет ничего общего с консерватизмом, нежеланием законодателя в силу различного рода причин принимать новые правовые нормы, изменять или отменять существующие, ибо "идея стабильности закона не должна противоречить более общему требованию - постоянного совершенствования законодательства, обусловленного объективным ходом развития общественных отношений" <38>.

<37> Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 488.
<38> Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. М., 1967. С. 373.

Для примера приведем коллизионные нормы, содержащиеся в НК РФ. Статья 10 НК РФ определяет, что "порядок привлечения к ответственности и производство по делам о налоговых правонарушениях осуществляются в порядке, установленном главами 14, 15 настоящего Кодекса". Однако гл. 14 НК РФ содержит нормы, регулирующие порядок проведения налогового контроля. Всего три статьи из 23-х имеющихся в ней связаны с производством по делам о налоговом правонарушении. В основном нормы, регламентирующие производство по делам о налоговых правонарушениях, содержатся в гл. 15 "Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений" и 16 "Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение" НК РФ.

Другой пример, который отмечают многие ученые, - с принятием нового законодательного акта о налогах и сборах появляются новые проблемы с его применением - и это становится неприятной традицией <39>. Так, в принятом в июле 2006 г. Федеральном законе N 137-ФЗ законодатель предусмотрел различный порядок обращения к исполнению решений налоговых органов и территориальных органов Пенсионного фонда РФ о взыскании недоимок и пеней. Для взыскания недоимок по налогам и пеней сохранен прежний порядок - путем направления налоговым органом в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя, инкассового поручения (распоряжения) на списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя. В то же время решение о взыскании недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов обращается к исполнению путем направления в течение пяти дней со дня вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

<39> См.: Першутов А.Г. Взыскание налоговых санкций: коллизии порождают споры // ЭЖ-Юрист. 2006. N 4.

Одним из недостатков НК РФ является неосмотрительный отказ от учета положений, закрепленных в действующем законодательстве. Так, например, установив единый социальный налог, НК РФ "забывает" вывести из-под налогообложения средства, направляемые в виде грантов и другой безвозмездной помощи <40>.

<40> См. подробнее: Карасев М.Н. Некоторые проблемы российского законодательства о налогах и сборах // Журнал российского права. 2001. N 7; Карасева Р., Сарибекян В. Коллизии налоговых норм // Консультант. 2006. N 19.

Как уже отмечалось, коллизии в правовой системе государства неизбежны. Вполне очевидно, что при обсуждении вопроса о создании совершенного законодательства присутствует определенная доля условности, поскольку таковым законодательство быть не может в силу самой своей природы как регулятора общественных отношений со всеми присущими им противоречиями.

Причины юридических коллизий находятся не только в правовой сфере. Они кроются прежде всего в национальной экономике, испытывают на себе влияние процессов, происходящих в политической, духовной и иных сферах жизни общества. Поэтому эффективность работы по совершенствованию законодательства во многом будет зависеть от правильного государственного курса, обоснованности программ преобразований и последовательности действий <41>.

<41> См.: Юридическая конфликтология. М., 1995. С. 252.

В этой связи можно предложить некоторые меры, направленные на предупреждение коллизионности правовых норм.

Во-первых, необходимо усилить взаимодействие науки и правотворчества, поскольку данный процесс приобрел уже аксиоматический характер <42>. Требуется научно разработанная методика законотворчества <43>, соответствующая современным российским реалиям. Огромное практическое значение имеет подготовка учеными разнообразных методических пособий и справочников в области правовой терминологии. В этой сфере как советской, так и российской наукой накоплен солидный материал <44>. По нашему мнению, в настоящее время проблема заключается не столько в научной разработанности вопроса, сколько в создании необходимой методической базы. Заслуживает одобрения подготовленный А.В. Плотниковым и Г.К. Писковым справочник по терминам и определениям, которые используются в законах и иных нормативных актах Российской Федерации <45>.

<42> См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 134.
<43> См.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1999. С. 106; Тихомиров Ю.А. Война законов: нужна ли она России и как ее предотвратить // Юридический вестник. 1999. N 8. С. 5.
<44> См. подробнее: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962; Он же. Законодательная техника. Л., 1965; Он же. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979. N 5; Он же. Законодательная техника. М., 1998; Ковалев М.И. О технике уголовного законодательства // Правоведение. 1962. N 3; Язык закона. М., 1990; Сильченко Н.В. Закон (проблемы этимологии, социологии и логики). М., 1993; Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995; и др.
<45> См.: Плотников А.В., Писков Г.К. Основы законодательной техники. Справочник. М., 1998.

Во-вторых, процесс оптимизации законотворчества должен предполагать наличие экспертных заключений, результатом которых должна являться правовая экспертиза. К ее проведению, по нашему мнению, должны привлекаться ведущие ученые и юристы-практики. Действительно, регламенты каждой из палат Федерального Собрания предусматривают обязательность проведения правовой экспертизы с целью определения соотношения законопроекта с Конституцией РФ, с другими федеральными законами, с решениями Конституционного Суда РФ, с общепринятыми принципами и нормами международного права, которых может касаться рассматриваемый законопроект, а также с правилами составления и оформления законопроектов <46>. Анализ нормативно-правовой базы показывает, что действующее законодательство содержит общие подходы к рассматриваемой проблеме. Например, п. 5 Указа Президента РФ от 3 декабря 1994 г. N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" <47> было установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ. В свою очередь, подп. 8 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 <48>, определено полномочие указанного органа исполнительной власти в части проведения юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ.

<46> См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998. С. 17 - 18.
<47> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3337.
<48> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Однако приведенные нормативные акты содержат лишь полномочия соответствующих государственных органов. В этой связи представляются целесообразными разработка и принятие федерального закона, регламентирующего проведение правовой экспертизы законопроектов для комплексного законодательного решения данного вопроса.

В-третьих, анализ коллизий действующего законодательства показывает, что в настоящее время у законодателя отсутствует научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. Справедливости ради следует отметить вторичную роль юридической науки в осуществлении названной кардинальной задачи, которая невыполнима при отсутствии одобренных на государственном уровне соответствующих разработок экономистов, политологов и специалистов других гуманитарных наук <49>. Как известно, экономические процессы являются определяющими в развитии государства и права. Поэтому научно обоснованное прогнозирование экономических отношений необходимо рассматривать в качестве важнейшего условия нормального сбалансированного развития российского законодательства. Следует признать справедливым мнение О.А. Гаврилова, что перед юридической наукой в целом, особенно перед такими ее разделами, как общая теория права и общая теория государства, стоит задача огромной важности - овладеть глубинными законами и механизмами рыночной экономики. Лишь на этом пути может быть разработана эффективно действующая современная демократическая правовая система <50>.

<49> См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 139.
<50> См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 77.

В-четвертых, планирование законотворчества. Планирование действий связано с определением того, кто, что, когда, где и в каком количестве требуется для достижения конкретной цели. Это практический способ создания связующего звена между постановкой цели и более полной программой ее реализации <51>. Законопроектная работа во многом еще носит закрытый характер. Ее демократические начала находятся под жестким прессом государственного аппарата и ведомственных интересов <52>. По нашему мнению, целесообразно привлекать научные организации, ученых, иных специалистов при составлении долгосрочных планов законопроектных работ, а также при планировании подзаконного правотворчества и при координации данных процессов.

<51> См.: Хескон М. и др. Основы менеджмента. М.: Дело, 2000.
<52> См.: Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства. Саратов, 1993. С. 142.

В-пятых, эффективное функционирование механизма предотвращения юридических коллизий невозможно без таких масштабных комплексных мер, как систематизация нормативных правовых актов и использование информационных технологий в правотворческой деятельности. Если сегодня проблемы систематизации законодательства оставить в тени, то в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой. Поэтому уже сейчас нужно постепенно, шаг за шагом идти в направлении последовательного упорядочения законодательства. Иначе мы очень скоро перестанем ориентироваться в сложном нормативном массиве, запутаемся даже в хороших законах <53>.

<53> См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89.

Полагаем, что необходимо применять такой вид систематизации, как консолидация. Однако в отечественной юридической практике указанный вид систематизации не имеет широкого применения. Консолидация очень удобна в тех областях права, где отсутствуют возможность и необходимость кодификации <54>. С другой стороны, консолидация облегчает проведение инкорпорационных операций по формированию тех или иных сводных актов. Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов по отдельным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько действующих актов по одному вопросу, в настоящее время становится одним из приоритетных направлений упорядочивания законодательства <55>.

<54> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 263.
<55> См.: Пиголкин А.С. Консолидация законодательства // Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. Т. 2. М., 1998. С. 208.

В-шестых, эффективной мерой, способствующей устранению противоречий между федеральными нормативными актами и нормативными актами субъектов Федерации, могла бы стать выработка механизма ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за ненадлежащее исполнение своих полномочий. Мировая практика содержит подобные меры воздействия, в частности, право федеральных органов брать на себя решение задач органов власти субъектов Федерации в случае, если последние не справляются с ними.

В России вполне допустима к применению мера ответственности, закрепленная в конституциях Австрии и Германии, - право Федерации временно изымать полномочия субъекта Федерации по принятию конкретных законов, если он не выполняет обязанности по законотворчеству. После того как субъект исправляется, т.е. принимает необходимый закон, федеральный акт теряет силу <56>. Кроме изложенного, возможно применять меры экономического воздействия в виде уменьшения доли налоговых и иных отчислений, приостановления финансирования из федерального бюджета и т.п.; ставить вопрос о признании недействительными актов, их отмене либо приостановлении; привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

<56> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 226.

Требуется дополнительная, более углубленная и специальная, разработка механизма ответственности участников федеративных отношений при участии депутатов, ученых - юристов и экономистов, специалистов органов исполнительной власти, работников судов <57>.

<57> См.: Тихомиров Ю.А. Как устранить коллизии // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 239.

В-седьмых, устранение коллизий на всех уровнях правовой системы Российской Федерации невозможно без совершенствования института конституционного контроля. Как справедливо отметила Т.Я. Хабриева, механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ должен быть доработан <58>.

<58> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 176.

Подводя итог изложенному, считаем необходимым отметить, что предлагаемые меры по устранению коллизионности правовых норм целесообразно использовать в комплексе, поскольку всесторонний подход к устранению противоречий действующего законодательства позволит создать нормативно-правовую базу, более совершенную с точки зрения как ее принятия, так и правоприменения.