Мудрый Юрист

Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

Гончаров В.В., профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, заведующий кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин КФ Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук.

Одним из важнейших принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти является федерализм, основывающийся на равноправных взаимоотношениях субъектов между собой и с федеральными органами государственной власти.

По своему содержанию данный принцип - это средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на различных уровнях территориальной организации власти <1>, которое является предметом глубокого всестороннего изучения в отечественной и зарубежной учебной и научной литературе <2>. В качестве целей федерализма некоторые ученые выделяют оптимизацию федеративных отношений и повышение эффективности государственного устройства России <3>. Другие авторы рассматривают федерализм через призму человеческого измерения, изучая взаимосвязи правового статуса человека и гражданина и системы федеративных отношений <4>.

<1> Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. N 11. С. 5.
<2> Хенкин С.М. Федерализм: опыт российский и зарубежный // Полис. 2005. N 2. С. 179 - 187; Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы // Новосибирск: Сибирская изд. фирма РАН "Наука", 2005; Verney D. Federalism, Federative Systems, and Federations: The United States, Canada, and India. The Journal of Federalism. Vol. 25. 1995. N 2.
<3> Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право. 2005. N 2. С. 100.
<4> Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма (федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России) // Полис. 2003. N 3. С. 98 - 109.

Правовую основу федерализма в России составляют Конституция Российской Федерации <5>, федеративный договор <6>, иные договоры, разграничившие предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

<5> Российская газета. 25.12.1993. N 237.
<6> Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Москва, 31.03.1992.

На определенном этапе становления Российской Федерации (1993 - 2000 годы) статус ее субъектов регулировался договорной системой разграничения полномочий.

Конституция предусмотрела возможность взаимной передачи (на основе соглашений) органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации части своих полномочий в тех пределах, в каких это не противоречит Конституции и федеральным законам (ст. 78), то есть заложила основы так называемого исполнительного федерализма <7>. Соглашения между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов о сотрудничестве в разных сферах (экономической <8>, военной <9>, охраны окружающей среды и др.) оформлялись с 1992 года, и ряд из них, заключенных до вступления в силу Конституции, действует и сейчас в части, ей не противоречащей.

<7> Захаров А.А. "Исполнительный федерализм" в современной России // Полис. 2001. N 4. С. 122 - 132; Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития РФ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.
<8> Соглашение от 22.01.1992 Правительства РФ с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве; Соглашение от 25.05.1994 Правительства РФ и Правительства Республики Башкортостан об экономическом сотрудничестве.
<9> Соглашение от 05.03.1994 между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан в военной области.

При этом до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок и условия разграничения и передачи полномочий, в ряде российских регионов существовала практика урегулирования данных вопросов законами субъектов, которые, как правило, противоречили и Конституции (так как в них делалась попытка отнесения к предметам ведения региональных органов власти полномочий, составляющих компетенцию самой Российской Федерации) <10>, и региональным конституциям и уставам.

<10> Закон Калининградской области от 01.08.1996 N 62 "О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области" // Янтарный край. 1996. N 160.

"Парад суверенитетов" субъектов Российской Федерации нашел свое отражение в федеративном договоре, где закреплялись положения о государственном статусе и суверенитете республик в составе России. Между тем лишь принятие Конституции и последовавшие определения Конституционного Суда РФ <11> позволили исключить возможность применения норм конституций отдельных республик, предусматривавших, исходя из федеративного договора, их суверенитет и позволявших тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий.

<11> Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 N 249-О "По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 по ходатайству полномочного представителя Президента РФ в Приволжском ФО об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2002 N 4. Ст. 374; Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 N 452-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3.

Следующим этапом развития федеративных отношений стало заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (1994 - 1998 гг.).

Принятие вышеназванных региональных законов и заключение договоров о разграничении предметов ведения позволило в 90-х годах прошлого века закрыть "белые пятна" федерального законодательного регулирования, но по мере централизации исполнительной власти в стране вольная трактовка своих полномочий регионами стала серьезным тормозом в развитии государства и выполнении социально значимых проектов.

Осознание этого привело к тому, что в политике федерального центра возобладала линия, направленная на отказ от подобных договоров и централизацию власти <12>. Часть договоров о разграничении предметов ведения и полномочий прекратили свое действие в результате специально заключенных договоров <13>.

<12> Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709.
<13> Договор от 15.02.2002 "О прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Бурятия" // СЗ РФ. 2002. N 8.

Принципиальной чертой процессов передачи и разграничения полномочий органами исполнительной власти является то, что они основываются на нормах Конституции. Следует особо подчеркнуть, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации только в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут реализовывать свои полномочия в регионах двумя путями:

  1. путем создания федеральными министерствами, службами и агентствами своих территориальных подразделений на местах;
  2. путем делегирования федеральных полномочий региональным органам исполнительной власти.

Наиболее предпочтительной формой с позиций самостоятельности осуществления федеральной компетенции органами исполнительной власти на местах является создание территориальных подразделений. Так, Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы <14>.

<14> Положение о ФНС России, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004. N 506 // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

Между тем исключение возможности осуществления региональными органами исполнительной власти любых делегированных федеральных полномочий вряд ли целесообразно. Во-первых, это приведет к чрезвычайному разрастанию федерального исполнительного аппарата, что понизит его гибкость и управляемость; во-вторых, будет нарушен баланс полномочий между федеральным и региональным уровнями единой системы исполнительной власти; в-третьих, по целому ряду вопросов полномочия хотя и закреплены за федеральным центром, но реальный механизм и материальная база их осуществления находятся в ведении региональных органов власти и муниципальных образований.

В последнее время наметилась тенденция роста передачи полномочий из центра в регионы. Данный процесс был инициирован главой государства в своем Послании Федеральному Собранию от 10.05.2006 <15>, в котором он отметил необходимость передачи полномочий региональным органам власти: "пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций".

<15> Российская газета. 11.05.2006. N 97.

В развитие данной идеи был принят Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <16>, в результате чего органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы огромные полномочия в области образования, охраны здоровья граждан, охраны и использования животного мира и ряд других.

<16> Российская газета. 31.12.2006. N 297.

Представляется, что данный процесс передачи полномочий обусловлен несколькими причинами.

Во-первых, федеральная власть предпринимает попытку избавиться от осуществления некоторых дорогостоящих и социально болезненных полномочий, переложив бремя политической ответственности за возможное ухудшение социального достатка населения на плечи регионов.

Любое делегирование полномочий региональным органам исполнительной власти возможно лишь при условии передачи достаточных для их осуществления средств. Однако в условиях достаточно высоких реальных темпов инфляции денежные средства поступят из федерального бюджета со значительно меньшей покупательской способностью. Между тем более эффективно передачу полномочий следовало бы производить одновременно с закреплением за региональными бюджетами ряда источников доходов, например увеличивая процент поступления в эти бюджеты налогов с хорошей собираемостью <17>.

<17> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002.

Во-вторых, передача полномочий в регионы является логичным продолжением проводимой реформы по централизации аппарата федеральной исполнительной власти (с сокращением числа федеральных министерств и формированием трехуровневой структуры федеральных органов исполнительной власти).

В-третьих, рост числа полномочий у региональных органов исполнительной власти призван подстегнуть их к более активной позиции по развитию экономик субъектов (прежде всего в дотационных регионах).

В-четвертых, делегирование полномочий дает возможность осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля за целевым характером, эффективностью, законностью использования средств, выделенных из федерального бюджета, на уровне региона.

Современному российскому федерализму как принципу формирования и функционирования исполнительной власти присущ ряд проблем, решение которых требует принятия комплексных мер.

Так, федеративным отношениям в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации до сих пор свойственна плохая управляемость. Решения федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне часто осуществляются неэффективно. По мнению некоторых авторов, это вызвано асимметричностью федеративных отношений в стране <18> и отсутствием практического опыта федеративного устройства. Для решения данной проблемы необходимо продолжить политику объединения российских регионов. Представляется, что в качестве главного критерия данного объединения должно выступить итоговое уменьшение числа регионов до 25 - 30, которым следует придать статус краев и областей, отказавшись от национально-территориального критерия в определении статуса ряда субъектов.

<18> Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Моск. ун-та. Серия "Право". 1999. N 1.

Другой крупной проблемой федеративных отношений является сложившийся устойчивый диспаритет финансовых возможностей федерального центра и российских регионов. Так, федеральный бюджет 2007 года <19> содержал профицит в 1,5 трлн. рублей (21,5% доходной части федерального бюджета), в то время как региональные бюджеты большинства регионов дотационные, и даже в таком благополучном регионе, как Краснодарский край, профицит бюджета был запланирован в 2007 году в размере всего лишь 2% от его доходной части <20>. Исходя из Конституции, региональная власть устранена от формирования структуры и содержания института общих принципов налогообложения, то есть регионы не вправе ни вводить дополнительные налоги, ни дополнительно стимулировать налогоплательщиков, что делает региональную власть заложницей федеральных дотаций. В качестве решения данной проблемы можно предложить последовательную политику по увеличению доли отчисления собираемых налогов и сборов в региональные бюджеты.

<19> Федеральный закон от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504.
<20> Закон Краснодарского края от 14.12.2006 N 1158-КЗ "О краевом бюджете на 2007 год" // Кубанские новости. 21.12.2006. N 195.

Большой практической проблемой является достижение эффективного взаимодействия региональных и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В связи с тем что ряд их полномочий носит дублирующий характер (особенно контрольные и надзорные полномочия), подобный дуализм ложится, с одной стороны, тяжким бременем на плечи налогоплательщиков, а с другой стороны, увеличивается число контрольных проверок хозяйствующих субъектов, что негативно отражается на показателях их коммерческой активности.

Представляется, что региональным администрациям следует предоставить полномочия по согласованию с федеральной властью кандидатур на должности руководителей всех их территориальных подразделений, что будет способствовать реальному объединению регионального и федерального уровней исполнительной власти в единую систему исполнительной власти в стране.