Мудрый Юрист

Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики

Соловьев С.Г., заведующий кафедрой Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящее время в качестве одного из основных признаков публичной системы власти выделяется признак, связанный с тем, что она опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия. Как отмечают такие ученые, как Ю.А. Тихомиров <1>, А.А. Югов <2>, в рамках публично-властной системы выделяются органы и должностные лица, системно и скоординированно осуществляющие управление определенными сферами местных общественных отношений.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 54.
<2> См.: Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 107.

Следует отметить, что наличие публично-властной системы в местном самоуправлении, представлявшее на протяжении последних лет предмет многочисленных споров, в настоящее время является, по нашему мнению, признанным фактом. Об этом свидетельствуют положения ст. 3 Конституции РФ, а также определение местного самоуправления в Российской Федерации как формы осуществления народом своей власти, данное в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>.

<3> Российская газета. 2003. 8 окт.

Кроме того, на самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами указал в своем Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П и Конституционный Суд РФ, который официально употребил термин "публичная власть" и подчеркнул, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов <4>.

<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

В качестве практического подтверждения приведенной позиции можно привести и положения отдельных уставов муниципальных образований. Например, в Уставе муниципального образования "Город Первоуральск", утвержденном решением Первоуральского городского Совета от 25 апреля 1996 г. <5>, содержится глава III "Власть местного самоуправления города Первоуральска", в которой определяются система и составляющие элементы муниципально-властного аппарата, созданного в данном муниципальном образовании.

<5> Устав муниципального образования "Город Первоуральск", утвержденный решением Первоуральского городского Совета от 25 апреля 1996 г. // Уставы Уральского региона. Челябинск, 1999. С. 87.

Как отмечают ряд авторов, такие, как Р.Р. Сиддиков <6>, Н.А. Игнатюк <7>, муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, не могут представлять собой "аморфную" совокупность органов, так как реализация властных полномочий требует наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов. В силу отмеченного обстоятельства систему муниципальной власти можно определить как строго сбалансированную и иерархически соподчиненную систему органов, осуществляющих муниципальную власть.

<6> См.: Сиддиков Р.Р. Местные органы власти и местного самоуправления (теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 24.
<7> См.: Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 27.

Отметим, что в теории муниципального права многими учеными традиционно выделяются несколько возможных моделей организации системы муниципальной власти <8>.

<8> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 22; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на-Дону, 2001. С. 21; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. С. 5.

Первую, наиболее распространенную в настоящее время модель организации системы муниципальной власти можно схематично обозначить как "сильный глава муниципального образования - слабый представительный орган". В рамках данной модели население избирает главу муниципального образования непосредственно путем выборов, что в значительной мере усиливает позицию главы муниципального образования как муниципально-властного субъекта, полностью подотчетного не непосредственно представительному органу, а всему местному населению, которое по сравнению с местным представительным органом имеет меньше правовых возможностей контролировать деятельность главы муниципального образования.

В рамках данной модели, по мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, положение главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента России <9>. Указанная модель в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды:

<9> См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 9.
  1. представительный орган - глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом. Приведенная модель не является чисто теоретической, так как до 2003 г. подобная модель организации аппарата местной власти была закреплена в Уставе города Кургана <10>. Однако следует отметить, что в настоящее время на основании ст. 36 Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;
<10> Устав города Кургана, принятый решением Курганской городской Думы от 19 марта 1997 г. N 24 // Уставы Уральского региона. Челябинск, 1999. С. 62.
  1. представительный орган - глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им. В рамках данной модели глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности. Подобная модель организации аппарата местной власти закреплена в Уставе муниципального образования "Верхняя Пышма" Свердловской области <11>.
<11> Устав муниципального образования "Верхняя Пышма", принятый решением Думы муниципального образования "Верхняя Пышма" от 16 января 1997 г. // Уставы Уральского региона. Челябинск, 1999. С. 121.

Исходя из практики функционирования данной модели в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что ее ключевыми недостатками являются:

  1. возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;
  2. наделение большим объемом исполнительских функций главы муниципального образования, который избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не иметь необходимой квалификации по решению вопросов местного значения.

Вторую модель схематично можно обозначить как "сильный представительный орган - слабый глава муниципального образования". В практике муниципального строительства подобная схема организации аппарата местной власти использовалась до 2003 г. в муниципальном образовании "Серовский район" Свердловской области <12>.

<12> Устав муниципального образования "Серовский район", утвержденный решением Серовской районной Думы от 4 августа 1998 г. // Уставы Уральского региона. Челябинск, 1999. С. 167.

В рамках указанной модели представительный орган выбирает главу муниципального образования из числа депутатов или из числа местных жителей. В силу этого обстоятельства глава муниципального образования имеет достаточно сильную зависимость от местного представительного органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. С другой стороны, в качестве положительного момента следует отметить, что в рамках данной модели организации местной власти глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

Кроме того, при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор главы муниципального образования затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.

Применительно к содержанию данной модели следует указать, что в ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляется возможность выбора главы муниципального образования депутатами местного представительного органа только из состава депутатов.

Указанная модель также в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата может быть подразделена на несколько видов:

  1. представительный орган - глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом (председательствует на его заседаниях). Применительно к содержанию данной модели также следует отметить, что в настоящее время на основании ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;
  2. представительный орган - глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им.

Третью модель организации аппарата муниципальной власти можно схематично обозначить как "местный представительный орган - глава муниципального образования - глава местной администрации (управляющий)". В рамках данной модели управляющий назначается на должность решением местного представительного органа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Анализируя содержание данной модели организации системы муниципальной власти, следует указать на то, что в рамках данной модели глава муниципального образования может избираться как всем населением муниципального образования, так и депутатами из своего состава.

Кроме того, следует отметить тот факт, что теоретически в рамках данной схемы можно выделить две разновидности, обусловленные тем, что глава муниципального образования может возглавлять работу местного представительного органа, а может выполнять исключительно представительские функции, не руководя местным представительным органом, что, однако, на сегодня не предусмотрено ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует указать, что практика функционирования данной модели является достаточно небольшой, что обусловливает ряд вопросов, относящихся к ее содержанию. Ключевым моментом в данной модели, по нашему мнению, является соотношение статуса главы муниципального образования и главы местной администрации. Например, в Уставе Миасского городского округа <13> к компетенции главы местной администрации были отнесены такие ключевые публично-властные полномочия, как:

<13> Устав Миасского городского округа, в редакции решения Миасского городского совета депутатов от 27 декабря 2004 г. N 2 // Официальный вестник Миасского городского округа. 2004. N 7.
  1. распоряжение средствами бюджета округа в соответствии с бюджетной росписью;
  2. издание документов о предоставлении во владение, пользование и распоряжение муниципального имущества, в том числе земельных участков, произведение их изъятия в порядке, установленном Собранием депутатов;
  3. заключение от имени округа договоров и соглашений с органами государственной власти Российской Федерации и Челябинской области, с органами местного самоуправления, с организациями, общественными объединениями и гражданами;
  4. издание нормативных актов в форме постановлений главы Администрации;
  5. разработка схемы управления округом, структуры, штатов Администрации;
  6. руководство Администрацией, назначение должностных лиц местного самоуправления;
  7. внесение на утверждение Собрания депутатов предложения по социальным гарантиям должностных лиц местного самоуправления и работников Администрации;
  8. издание постановлений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений; утверждение структуры, штатов и сметы расходов на их содержание; закрепление им в хозяйственное ведение или в оперативное управление муниципального имущества; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей.

Глава же Миасского городского округа, в соответствии с отмеченным уставом, был наделен помимо нормотворческих полномочий в основном представительскими полномочиями и полномочиями по руководству работой представительного органа. В частности, он наделен следующими полномочиями:

  1. представляет Собрание депутатов;
  2. созывает очередные и внеочередные сессии Собрания депутатов;
  3. председательствует на сессиях Собрания депутатов;
  4. подписывает протоколы сессий Собрания депутатов;
  5. подписывает и опубликовывает решения Собрания депутатов;
  6. обеспечивает выполнение принятых Собранием депутатов решений;
  7. координирует деятельность постоянных и временных комиссий, направляет на предварительное рассмотрение вопросы, относящиеся к компетенции Собрания депутатов;
  8. руководит работой аппарата Собрания депутатов, заключает и расторгает трудовые договоры с работниками аппарата, применяет меры поощрения и дисциплинарного взыскания в отношении их...

В связи с вышеуказанным очевидно, что наиболее важную роль в данной модели организации муниципальной власти играет не избранный непосредственно либо опосредованно населением муниципального образования глава городского округа, а наемный управляющий - глава местной администрации.

Четвертой известной в настоящее время формой организации системы муниципальной власти является схема, в рамках которой не избирается глава муниципального образования. При подобной системе организации муниципальной власти избирается местный представительный орган, который своим решением назначает на должность управляющего местным хозяйством - главу местной администрации. Следует отметить, что подобная схема управления муниципальным образованием допускалась в соответствии со ст. 14 - 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14>, однако в практике муниципального строительства практическое распространение она не получила. В связи же со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" анализируемая схема управления муниципальным образованием в настоящее время исключается.

<14> Российская газета. 1995. 1 сент.

В качестве пятой известной формы организации системы муниципальной власти можно выделить "комиссионную форму". В соответствии с комиссионной формой организации системы муниципальной власти население муниципального образования избирает выборных представителей - комиссионеров, которые непосредственно управляют каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. В совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием - комиссию, которая соединяет в себе функции представительного и исполнительного органа и единолично решает все вопросы местного значения.

Следует отметить, что на возможность существования подобной модели указывает в своей работе Е.С. Шугрина <15>. Однако по настоящее время подобная модель организации местной власти в практике муниципального строительства не применялась и не предусмотрена в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<15> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С. 23.

Рассмотрев содержание и проблемные аспекты возможных моделей организации системы муниципальной власти, нам представляется целесообразным подвести итоги и сделать выводы, направленные на совершенствование соответствующего блока муниципального законодательства.

Во-первых, в связи с тем что система муниципальной власти является ключевым элементом любой публично-властной системы, предлагается в законодательстве Российской Федерации детально расписать содержание основных моделей организации муниципальной власти, которые могут составить основу для кодификации муниципального законодательства в форме Муниципального кодекса Российской Федерации.

Во-вторых, при выборе модели организации системы муниципальной власти необходимо учитывать, что в рамках модели, предполагающей выбор главы муниципального образования из числа депутатов местного представительного органа, глава муниципального образования более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

В-третьих, при выборе модели организации системы муниципальной власти необходимо учитывать, что при использовании модели, предполагающей выбор главы муниципального образования депутатами местного представительного органа, выбор главы муниципального образования затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для избрания главы муниципального образования.

В-четвертых, в рамках модели, предполагающей избрание главы муниципального образования всем населением, существуют следующие серьезные проблемы:

  1. возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения частей муниципального образования;
  2. наделение большим объемом исполнительских функций главы муниципального образования, который избирается непрофессионалами в области муниципального управления и может не обладать необходимой квалификацией по решению вопросов местного значения.

В-пятых, в рамках модели, предполагающей фигуру назначаемого профессионального управленца - главу местной администрации, проблемным в настоящее время является вопрос соотношения статуса главы муниципального образования и главы местной администрации.