Мудрый Юрист

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Широковских В.Н., соискатель кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС при Президенте РФ.

Российская Федерация в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику.

Реформирование отношений государства и местного самоуправления предполагает как уточнение, так и изменение прав, обязанностей и ответственности за выполнение сторонами публично-правовых отношений взятых на себя обязательств. Прежде чем они получат правовое закрепление в обновленном законодательстве, необходима оценка того, что уже сделано за прошедшее время в этой области. Следует отметить, что накоплен большой опыт организации и деятельности местного самоуправления, он получил достаточно подробное освещение в специальной литературе, теоретических изданиях, но это не исключает возможность проведения новых исследований в данной области, поскольку процесс проведения реформы местного самоуправления еще не завершен, идет постоянное обновление законодательства на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (в ред. от 8 ноября 2007 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> явился новой вехой в законодательном регулировании местного самоуправления, внес существенные коррективы в формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации. По мнению Е.С. Шугриной, большинство ученых и практиков солидарны в том, что данный Закон внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, что была сделана попытка встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственной власти <2>.

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> См.: Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.

По мнению В.И. Васильева, при анализе реализации конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления и их невхождения в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации) необходимо учитывать ряд обстоятельств: 1) конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления; 2) самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же как и мера "вхождения" общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны; 3) территориальные самоуправленческие единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри их - у государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования <3>.

<3> См.: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 6 - 8.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации профессор Н.С. Бондарь подчеркивает, что "конституционно-правовая связь государственной власти и местного самоуправления обнаруживается и в том, что значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления" <4>.

<4> Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 62.

В связи с этим необходимо отметить, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают <5>.

<5> См.: Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 10.

Вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления урегулированы в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Например, ст. 55 Устава (Основного Закона) Воронежской области "Взаимоотношения органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления" устанавливает, что органы государственной власти Воронежской области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления, разрабатывают и реализуют программу развития местного самоуправления в Воронежской области, финансируемую за счет средств областного бюджета, оказывают содействие населению в осуществлении местного самоуправления.

Органы государственной власти Воронежской области не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иными законами Воронежской области. Органы государственной власти Воронежской области в рамках своей компетенции осуществляют контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Органы государственной власти Воронежской области при осуществлении своей деятельности учитывают предложения органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Воронежской областной Думе.

Отношения по взаимодействию органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга урегулированы в ст. 64 Устава Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г. (ред. от 4 июня 2007 г.) <6>, в котором установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга.

<6> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. N 2.

Правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Органы государственной власти Санкт-Петербурга оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.

Законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга, органами государственной власти Санкт-Петербурга, должностными лицами органов государственной власти Санкт-Петербурга, к которым эти обращения направлены.

Статья 5 "Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления" Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 (в ред. от 31 мая 2006 г.) "Об организации местного самоуправления в городе Москве" <7> также регулирует подобное взаимодействие.

<7> Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 12. Ст. 276.

Органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления, заключаемыми в порядке, установленном законодательством. В целях координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие. Порядок формирования и осуществления деятельности таких органов определяется правовыми актами города Москвы и правовыми актами органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе.

Органы государственной власти города Москвы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления; содействуют профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.

Важным элементом взаимодействия органов государственной власти города Москвы и местного самоуправления является право органов государственной власти по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города Москвы. В случае несоответствия правовых актов, принятых или изданных органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу города Москвы, другим законам и иным нормативным правовым актам города Москвы Правительство Москвы, уполномоченный им орган, Московская городская Дума вправе предложить органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления привести принятые или изданные ими правовые акты в соответствие с указанными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы либо отменить их, а также вправе обратиться в суд с заявлением о признании таких актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления недействительными.

Споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми из представителей сторон на паритетных началах, с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.

Помимо конституций и уставов субъектов в ряде регионов страны принято значительное число нормативных правовых актов, регулирующих такую форму взаимодействия государственных и муниципальных органов, как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, Закон Тверской области от 26 ноября 1998 г. N 38-ОЗ-2 (в ред. от 4 мая 2006 г.) "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния" <8>, Закон Магаданской области от 30 декабря 2004 г. N 539-ОЗ (в ред. от 14 июля 2006 г.) "О передаче органам местного самоуправления Магаданской области отдельных государственных полномочий по предоставлению жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" <9>. Предусмотрен и обратный процесс передачи полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти. Например, решение Благовещенского районного Совета народных депутатов от 24 июня 2005 г. N 134 "Об утверждении Положения о порядке заключения соглашений органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, с органами местного самоуправления района о передаче ими осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района"; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 2 марта 2006 г. N 22/7 "О реализации Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. N 231/2005-оз "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период" (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования "Солнечногорский муниципальный район Московской области" вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск от 2 марта 2006 г.) <10>; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 19 января 2006 г. N 16/6 "О реализации Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. N 231-оз "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период" (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования "Солнечногорский муниципальный район Московской области" вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск) <11>.

<8> Тверские ведомости. 1998. N 100 (11 - 17 дек.); 2003. N 93 (14 - 20 нояб.), N 97 (28 ноября - 4 декабря).
<9> Приложение к газете "Магаданская правда". 2004. N 147(19371).
<10> Сенеж. 2006. 16 марта. N 11.
<11> Сенеж. 2006. 26 янв. N 4.

На основании анализа рассмотренных выше законодательных актов о местном самоуправлении можно выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления:

  1. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
  2. передача полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти;
  3. заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном законодательством;
  4. контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законодательства;
  5. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;
  6. право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
  7. рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством.