Мудрый Юрист

Реформа петра I в сфере правового регулирования государственной службы: нравственный аспект

Морхат П.М., помощник судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Петр I - первый государь, рассматривавший свое правление как служение общему благу, государству, - разделил понятия "государство" и "личность государя". Государь стал рассматриваться как первый слуга Отечества. Сам Петр смотрел на свою деятельность как на службу Российскому государству, причем ее начало он отсчитывал с первого дела государственного значения: "зачал служить с первого Азовского походу бомбардиром, когда каланчи взяты" <1>. Можно сказать, что впервые в российской политической практике государственный интерес был поставлен выше личного.

<1> Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. 1. СПб., 1887. С. 80.

К началу XVIII в. в России сложилась абсолютная монархия, для которой характерно наличие сильного разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии. Россия стала "полицейским" государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их. Следствием этого явилось обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу (за период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов) <2>. В результате губернской реформы прекратили существование приказы (кроме военных), а в 1718 г. был подписан Указ об учреждении девяти коллегий. Ведущим принципом работы коллегий стало разграничение сфер их деятельности и совещательный характер ведения дел. Раздавая новые чины, царь руководствовался личными качествами служащих. Стараясь преодолеть местничество, царь издал в 1719 г. Указ о пресечении местничества в коллегиях.

<2> См.: Российское законодательство X - XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1988. С. 132.

В июне 1719 г. специальным Указом Петра I "О присяге на верность службы" предписывалось привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и др. В 1720 г. утвержден Генеральный регламент (устав) государственной службы. В перечень общих качеств государственных служащих Устав о службе гражданской включал "верность к службе", "радение о должности", "усердие к общему добру", "добрую волю в отправлении порученного", "человеколюбие", "правый и равный суд всякому состоянию", "честность, бескорыстие и воздержание от взяток". Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и "доброй нравственности", о чем говорил общий порядок чинопроизводства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли моральные требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.

Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII в. стало складываться понятие "государственная служба", в отличие от предыдущей службы - государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства. К середине XVIII в. число чиновников составляло 7500 человек (145 чиновников - 1 - 5 классов, 562 - 4 - 7 классов, 1344 - 4 - 14 классов), а также 5379 канцелярских служителей. К концу XVIII в. число чиновников удвоилось и достигало 16 тысяч человек <3>.

<3> См.: Мельников В.П. Кадровые службы в России: особенности их становления и эволюции // Служба кадров. 2000. N 2. С. 43.

Неэффективность управленческого слоя, значительные масштабы злоупотреблений вынуждали Петра предпринимать все новые меры по созданию действенной системы контроля. Была создана разветвленная репрессивная система, включавшая Преображенский и Тайный приказы, фискальную службу и прокуратуру. При этом злоупотребления продолжали расти, а престиж государственной службы снижался. Разница в размере содержания старших и младших штатных служащих одного учреждения могла быть десятикратной. И хотя бедственное положение большей части служащих всегда признавалось властями, государство было не в состоянии выплачивать им достаточное жалованье. Это, в свою очередь, приводило к двум негативным тенденциям: не хватало желающих поступить на государственную службу; государству приходилось принимать на службу практически неподготовленных и не слишком нравственных претендентов. "Вкупе с задержками жалованья такая ситуация необходимо приводила к процветанию взяточничества и казнокрадства" <4>. В результате уже в эпоху Петра I "всякая казенная служба до крайности омерзела в глазах русского народа" <5>.

<4> Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: формирование бюрократии. М., 1974. С. 47.
<5> Костомаров Н.А. Русская история в жизнеописании ее главнейших деятелей. Кн. 1. М., 1995. С. 397.

Однако рассматриваемая система все-таки расширила возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов. Хотя обязанность государственной службы возлагалась прежде всего на дворян как наиболее обеспеченное и образованное сословие, Петру I все же удалось создать государственную службу как бюрократический механизм. Государственный аппарат и отдельные его составляющие стали действовать по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкал Генеральный регламент. Одним из нормативных актов, регулирующих вопросы государственной службы данного периода, стал Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720 г.) <6>.

<6> См.: Полное собрание законодательства. Т. IX. N 5749.

Особое место среди государственных преобразований Петра I принадлежит "Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступление в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был" <7>. Табель создавалась с 1719 по 1722 г. с опорой на русскую практику, анализ "челобитных и иностранное законодательство" <8>. Табель о рангах установила три иерархические, как бы параллельные, лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Табель просуществовала до ноября 1917 г., имела глубокий смысл для своего времени, способствовала упорядочению государственного управления, четко определяла положение человека в обществе и меру ответственности его перед государством.

<7> Российское законодательство X - XX вв. М., 1988. С. 132.
<8> Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. II. Л., 1942. С. 140.

В первой части Табели о рангах приводился перечень государственных должностей. В Табели о рангах впервые в истории России государственная служба четко разделяется на военную и гражданскую, а гражданская, в свою очередь, - на статскую и придворную.

Вторую часть Табели о рангах составляли 19 пунктов, в которых содержалось объяснение этого документа, устанавливались принципы государственной службы в России, определялись условия совместительства одним лицом двух или более должностей, предусматривался порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок получения чина. Назовем некоторые изложенные в данной части правовые основы государственной службы Петровской эпохи.

  1. При продвижении чиновников по службе полагались на их личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт. Признак знатности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей, утратил былое значение. Служебную карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь на знания, служебные достижения и способности. Пункт 5 второй части Табели гласит: "...не имеет никто ранг взять по характеру, который он в чужих службах получил, пока мы ему онаго характера не подтвердили, которое подтверждение, мы каждому по состоянию его заслуг охотно жаловать будем" <9>.
<9> Российское законодательство X - XX вв. Т. IV. М., 1988. С. 62.
  1. Лицо не могло претендовать на ранг, не имея чина, соответствующего данному рангу: "Без патента апшит никому не дает ранга, разве оной апшит за нашею рукою дан будет". Таким образом, ранг рассматривался как преимущество, право на которое давала должность.
  2. В Табели упоминается о денежном жалованье в награду за службу, которое вытесняло такое вознаграждение, имевшее место в прошлом, как раздача земли. Переход к денежной оплате способствовал формированию бюрократии.
  3. Функция государственной службы объединила дворянство в политически и юридически консолидированную группу. Дворянство стало единственным служилым сословием, а служба - главной сферой приложения сил и энергии. В п. 8 Табели указывается на то, что "сыновьям Российского государства князей, графов, баронов, знатнейшего дворянства, такожде служителей знатнейшего ранга, хотя мы позволяем... в публичной ассамблеи, где двор находится свободной доступ перед другими нижняго чину, и охотно желаем видеть, что б они от других во всяких случаях по достоинству отличались..." <10>. Титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворянина: "Воинским чинам, которые дослужатся до обер офицерства не из дворян, то когда кто получит вышеписаной чин, оной суть дворянин, и его дети, которые родятца в обер офицерстве..." <11>; "а которые хотя в воинской службе и не были, и ничего не заслужили, а могут доказать ни менши ста лет: и таким гербы давать же" <12>.
<10> Российское законодательство X - XX вв. Т. IV. М., 1988. С. 62.
<11> Там же. Т. IV. М., 1988. С. 63.
<12> Там же.
  1. Табель регламентирует начало прохождения государственной службы, развивая положение Генерального регламента "О молодых людях для обучения при канцелярии". Придавая большое значение набору дворянских детей для прохождения гражданской службы, Петр включает в Табель идею обязательности обучения юношей для работы в аппарате государственного управления. Продвижение по иерархической лестнице чинов было возможным, начиная с низшего чина. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.
  2. Обвиненные в преступлениях чиновники могли быть наказаны публично на площади, быть пытаны, лишены титула и ранга. Если же после экзекуции они будут признаны невиновными, свидетельства о невиновности пытаного мог выдать царь: "...надлежит ему дать нашу грамоту со обстоятельством его невинности" <13>.
<13> Российское законодательство X - XX вв. Т. IV. М., 1988. С. 65.
  1. В Табели закреплены этические требования к поведению государственного служащего того времени. Например, в п. 3 говорится: "Кто выше своего ранга будет себе почестей требовать, или сам возмет выше данного ему ранга, тому за каждой случай платить штрафу 2 месяца жалованья" <14>, а в п. 19 указано на то, что лицо должно вести подобающий его рангу уровень жизни: "...напоминаем мы милостиво, чтоб каждый такой наряд, экипаж, и либрею имел, как чин и характер его требует" <15>. Здесь же названы санкции, которые применялись в случае нарушения данного требования. В Табели выдвигаются требования достойного поведения государственных служащих и соблюдения субординации в церкви, при дворе во время аудиенций, съездов и во время других официальных мероприятий. Этические требования распространялись и на жен служащих: "Все замужные жены поступают в рангах, по чинам мужей их. И когда они тому противно поступят, то имеют они штраф заплатить такой же, как бы должен платить муж ее был за свое преступление" <16>.
<14> Там же.
<15> Там же.
<16> Там же. С. 67.

Принятие Табели о рангах имело следующие последствия:

во-первых, в формировании государственного аппарата утвердилось бюрократическое начало, приоритет составляли профессиональные качества, личная преданность, выслуга, вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти и руководство в деятельности точными предписаниями закона, регламента, инструкции;

во-вторых, в работе государственных органов появились требования к профессионализму, специализации, нормативности; оформился принцип выслуги как ступени карьеры служащего;

в-третьих, были выделены военная и гражданская службы;

в-четвертых, подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом, степень квалификации служащих определялась не только чином, но и специальным образованием.

Следовательно, в качестве особенностей Табели о рангах можно выделить следующее:

  1. Документ принимался в определенную историческую эпоху, в которой действовали свои идеалы и ценности, правовые и моральные нормы, традиции и обычаи, организационные структуры и правила поведения. Поэтому к анализу этого документа необходимо подходить в контексте того времени - времени расцвета феодализма, сопровождавшегося волнениями внутри страны. Знаменательно и то, что Табель о рангах была учреждена сразу же за провозглашением в 1721 г. Российской империи.
  2. Табель о рангах является особым правовым явлением в истории России. При создании документа разработчики опирались на русскую практику, челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и иностранное законодательство. Если Судебники 1497 и 1550 гг. были сугубо русским творением, основанным на традициях, идущих от Русской Правды и более древних источников, то Табель представляет собой документ, составленный на базе изучения и заимствования опыта законодательства европейских абсолютистских государств. Однако именно анализ русского опыта организации государственной службы при создании Табели о рангах стоял на первом месте.
  3. Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, включающую воинскую, гражданскую, придворную. При этом все обязаны были служить императору, и даже придворная служба, вызванная исключительно потребностями императора и членами его семьи, рассматривалась в качестве службы Отечеству. Формирование единой государственной службы способствовало укреплению Российского государства, стало условием и фактором ее дальнейшего существования, укрепления и развития.
  4. Табель о рангах была попыткой преодоления стереотипов родовой аристократии и местничества. На смену иерархии званий, основанной на знатности происхождения (как это было в XVI - XVII вв.), вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека.