Мудрый Юрист

"Разделение труда" между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при привлечении представительных органов местного самоуправления к ответственности в виде роспуска

Акопян А.В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина.

Как известно, ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: "...народ осуществляет свою власть... через органы государственной власти и органы местного самоуправления" <1>. Таким образом, Основной Закон разделяет публичную власть на две относительно автономные формы: государственная власть и местное самоуправление. Кроме того, ст. 1 Конституции РФ установила федеративную форму государственного устройства России. Соответственно государственная власть в Российской Федерации делится на два уровня: федеральный уровень государственной власти и уровень государственной власти субъектов РФ. Отношения между этими двумя уровнями государственной власти, так же как и отношения с местным самоуправлением, строятся на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий.

<1> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.

На основе вышеизложенного становится очевидным, что на сегодняшний день в России имеется три уровня власти. Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий данных уровней является одним из самых актуальных с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., о чем свидетельствуют полемика на данную тему на страницах ведущих научных журналов, выступления ведущих ученых-конституционалистов на конференциях самого высокого уровня. Особым предметом обсуждения являются отношения, вытекающие из взаимной ответственности всех трех уровней власти.

В настоящий момент нас интересует один из аспектов отношений ответственности, а именно ответственность представительных органов местного самоуправления перед государством в виде роспуска. Если быть точнее, то интересен вопрос о том, каковы основания и порядок применения данной меры ответственности представительных органов муниципального образования перед федеральным центром и перед субъектами РФ.

Среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов Конституция РФ называет "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Установление ответственности представительных органов местного самоуправления в виде роспуска, несомненно, относится к представленной конституционной формулировке.

Каким образом может происходить разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в вопросе об ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством? Очевидно, что решение данного вопроса может осуществляться в двух направлениях:

  1. разграничение оснований ответственности, т.е. установление отдельных оснований ответственности перед Федерацией и отдельных - перед субъектом РФ;
  2. "разделение труда" в процессе привлечения к ответственности, т.е. предполагается, что в процедуре применения конкретной меры ответственности будут задействованы и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъекта РФ.

По какому же из представленных путей на сегодняшний день идет федеральное законодательство?

Основным федеральным нормативным актом, регулирующим основы системы местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Закон). Данный Закон содержит лишь одну статью, непосредственно касающуюся привлечения к ответственности в виде роспуска представительного органа местного самоуправления перед государством. Статья 73 Закона устанавливает всего два основания для роспуска представительного органа местного самоуправления: 1) в случае если "представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования"; 2) в случае если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, т.е. фактически за бездействие. Отметим, что второе основание было внесено в Закон лишь в июне 2007 г. <3>, после того, как появилось два прецедента привлечения представительного органа местного самоуправления к ответственности (в Липецкой области и Республике Карелия) <4>.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<3> Федеральный закон от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3074.
<4> См.: Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г. N 288-ОЗ "О роспуске представительного органа г. Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" // Липецкая газета. 2006. 19 апр.; Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 г. N 1022-ЗРК "О роспуске Петрозаводского городского Совета".

Далее в ст. 73 указан порядок привлечения к ответственности, который включает в себя пять этапов:

  1. установление решением суда факта принятия представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;
  2. предоставление судом представительному органу местного самоуправления срока (не более трех месяцев) для отмены противоречащего законодательству нормативного акта;
  3. установление решением суда факта неисполнения первого решения суда в предоставленный срок;
  4. внесение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный орган субъекта РФ проекта закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления;
  5. принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления и вступление его в силу в установленном порядке.

Как видим из вышеизложенного, в процедуре участвуют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. Таким образом, понятие "совместное ведение" в вопросе привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством в федеральном законодательстве представляется в виде совместного участия в самой процедуре привлечения обоих уровней государственной власти.

При анализе вышеприведенной статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ следует рассмотреть вопрос о функциях органов государственной власти двух уровней. Проследим, каким образом происходит "разделение труда" в рассматриваемой процедуре. Функция федеральных органов государственной власти, а именно судебной власти, ограничивается лишь констатацией фактов (установление факта принятия представительным органом местного самоуправления антиконституционного, противозаконного нормативного акта, установление факта неисполнения первого решения суда, установление факта бездействия представительного органа муниципального образования). Самая же ответственная функция - принятие решения о роспуске представительного органа местного самоуправления - лежит на органах государственной власти субъектов РФ, как исполнительных, так и законодательных. Ограничиваясь обыкновенной констатацией фактов, федеральные органы государственной власти самоотстраняются от политической составляющей роспуска представительного органа местного самоуправления, оставляя решение данного вопроса на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ (здесь следует указать на то, что привлечение к ответственности является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов РФ). Во всем этом проявляется принцип субсидиарности, в соответствии с которым вопросы решаются на том уровне, на котором они возникают, и лишь при невозможности разрешения проблемы на данном уровне они передаются на более высокий уровень.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос: может ли представительный орган местного самоуправления нести ответственность непосредственно перед федеральными органами государственной власти? Каким образом может происходить передача вопроса о роспуске на разрешение непосредственно на федеральный уровень?

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ единственная формулировка, которая может иметь связь с ответственностью представительного органа муниципального образования перед исключительно федеральными органами государственной власти, имеется в ч. 7 ст. 75, которая предусматривает, что "в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти". Данная формулировка говорит о том, что имеется потенциальная возможность принятия федерального закона, по которому представительный орган местного самоуправления может в качестве ответственности за какое-либо действие или бездействие лишиться части своих полномочий. На данном этапе специального федерального закона не имеется. Законом, который позволяет федеральным органам государственной власти временно осуществлять функции представительного органа местного самоуправления, является, например, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" <5>. В п. "а" ст. 11 данного нормативного акта среди мер, применяемых при введении чрезвычайного положения, указывается "полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий... органов местного самоуправления". В соответствии со ст. 3 основаниями для введения чрезвычайного положения являются лишь "обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер". Таким образом, анализ норм представленного Закона показывает, что полное приостановление деятельности органов местного самоуправления применяется не в качестве меры ответственности, а, скорее, является способом оперативного решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций. При этом ни о каком роспуске органов местного самоуправления речи не идет. Речь идет о временной приостановке деятельности.

<5> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Таким образом, очевидно, что вопрос о привлечении к ответственности представительных органов местного самоуправления в виде роспуска в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не может решаться исключительно федеральными органами государственной власти ни при каких обстоятельствах. Невозможна также и делегация полномочий органов субъектов РФ, касающихся роспуска представительного органа местного самоуправления, органам государственной власти федерального уровня.