Мудрый Юрист

К вопросу о рассмотрении конституционным судом РФ дел о соответствии конституции РФ инициативы проведения референдума Российской Федерации

Дагуев А.В., аспирант Российской академии правосудия.

Полномочие Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) по участию в процедуре назначения общероссийского референдума не было предусмотрено в Конституции РФ 1993 г. В ч. 1 ст. 12 ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" <1> было предусмотрено: "Референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент Российской Федерации в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию". Тем не менее указанное полномочие Конституционного Суда РФ практически не нашло должного комментария в научной литературе, и в законе не был отрегулирован процесс рассмотрения этой категории дел. Действующий Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <2> в ч. 1 ст. 23 вновь закрепил полномочие Конституционного Суда РФ выносить решение о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума в следующей формулировке: "Референдум назначает Президент Российской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию". К сожалению, указанное полномочие Конституционного Суда РФ не было включено в ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", закрепляющую полномочия Конституционного Суда РФ, равно как в разделе третьем этого Закона "Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел" не урегулировано производство по рассмотрению дел о даче заключения о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу референдума.

<1> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Согласно ч. 2 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, "компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон". Согласно п. 7 ч. 1 этой статьи Конституционный Суд РФ может осуществлять "иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами...".

Таким образом, с учетом того, что полномочие Конституционного Суда РФ о даче заключения о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу нашло свое отражение в ч. 1 ст. 23 ФКЗ о референдуме РФ, полагаем, оно должно быть закреплено и в ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ в одном ряду с другими полномочиями Конституционного Суда РФ.

Статья 23 (ч. 1) ФКЗ от 28 июня 2004 г. о референдуме РФ недостаточно детально регламентирует указанное полномочие Конституционного Суда РФ и довольно абстрактно определяет предмет судебного конституционного контроля и пределы его проверки. В связи с этим является довольно сложным определить, что же конкретно проверяется, какие именно действия и решения инициаторов проведения референдума и в каких пределах проверяются. Неясность в этом вопросе существенно затрудняет определение предмета судебного конституционного контроля по данной категории дел, а следовательно, и пределы их проверки.

В ФКЗ от 10 октября 1995 г. о референдуме РФ (ч. 1 ст. 12) было сказано, что Конституционный Суд РФ проверяет "соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации". Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст. 6 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум РФ, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Профессор Н.В. Витрук считает, что по данному виду производства предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции РФ либо имеющими конституционное значение <3>. Указанная позиция ученого в полной мере согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ. В Постановлениях от 16 июня 1998 г. N 19-П <4> и от 11 апреля 2000 г. N 6-П <5> Конституционный Суд РФ выразил свою правовую позицию о том, что все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства.

<3> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 459.
<4> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
<5> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Таким образом, предметом данного вида производства является установление соответствия Конституции РФ лишь вопроса, вынесенного на референдум. Рассмотрение иных вопросов, касающихся процедуры инициативы проведения референдума, очевидно, будет требовать установления фактических обстоятельств дела и будет относиться к компетенции ЦИК РФ. Так, ст. 30 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что организацию подготовки и проведения референдума, регистрацию инициативных и агитационных групп по проведению референдума, контроль за соблюдением права на участие в референдуме, контроль за соблюдением порядка и правил проведения агитации по вопросам референдума осуществляет ЦИК РФ.

В п. 1.2, абз. 3, Постановления от 21 марта 2007 г. N 3-П <6> Конституционный Суд РФ указал, что из ст. 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными. В этом же Постановлении Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 18, 47 (ч. 1), 118 (ч. 2), 125 и 126, положения ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", а именно ч. 13 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 17 ст. 15 и ст. 6, как устанавливающие механизм судебной проверки решений ЦИК РФ, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. В завершение в п. 5.2, абз. 4, Постановления Конституционный Суд РФ заключил, что установление подконтрольности ЦИК РФ суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией РФ гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина.

<6> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.

Согласно ч. 17 ст. 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", "решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации". Данное положение Закона не учитывает того, что ЦИК РФ устанавливает лишь законность действий и решений участников назначения общероссийского референдума. Оно требует определенного уточнения. При этом следует учитывать, что Конституционный Суд РФ не может пересмотреть решение ЦИК РФ по референдуму, так как Конституционный Суд РФ не может рассматривать споры о конституционности правоприменительных актов, в том числе решений ЦИК РФ. Следовательно, необходимо четко разграничить полномочия Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, внеся в том числе соответствующие изменения в ч. 17 ст. 15 ФКЗ о референдуме РФ.

Таким образом, в целях правового урегулирования производства по проверке конституционности инициативы проведения референдума необходимо в раздел третий ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" включить главу "Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума", где следует предусмотреть: а) субъекта обращения в Конституционный Суд РФ; б) допустимость обращения; в) пределы проверки; г) сроки проверки обращения; д) итоговое решение по делу и его последствия.

Субъект обращения. Обращение с запросом о даче заключения о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума направляется в Конституционный Суд РФ Президентом РФ. Субъектом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ может являться только действующий Президент РФ. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ временно исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права на назначение референдума и, следовательно, на подобное обращение. Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления от ЦИК РФ к нему документов и приложенных к ним материалов по референдуму направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу. Указанный запрос Президента РФ в Конституционный Суд РФ является как правом, так и его обязанностью.

Допустимость обращения. Запрос Президента РФ в Конституционный Суд РФ допустим, если вынесено решение ЦИК РФ с соответствующими документами и материалами и с соблюдением десятидневного срока обращения Президента РФ в Конституционный Суд РФ.

Пределы проверки. Из смысла ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" вытекает, что Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы конституционности. Следовательно, пределы проверки определяются вопросами, зафиксированными в Конституции РФ, а также вопросами, непосредственно не отраженными в Конституции РФ, но имеющими конституционное значение. Конституционный Суд РФ, исходя из положений Конституции РФ, должен будет проверить, в каких случаях референдум должен быть обязательным либо инициатива его проведения не будет противоречить положениям Конституции РФ. Согласно ст. 135 Конституции РФ, на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает такое решение.

В завершение рассмотрения допустимости проверки следует отметить, что 4 апреля 2008 г. Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении поправки в ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", предусматривающие невозможность вынесения на референдум вопросов, отнесенных к исключительной компетенции органов государственной власти. Авторы законопроекта утверждают, что поводом к тому стало приведение законодательства о референдуме в соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П. Но, по нашему мнению, законодатель не совсем верно уяснил смысл и содержание этого Постановления. Практически все вопросы государственной и общественной жизни относятся к компетенции федеральных органов власти или органов государственной власти субъектов РФ либо к их совместной компетенции. Хотелось бы обратить особое внимание на ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, которая гласит: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Согласно ч. 3 этой же статьи высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. По справедливой оценке общественности <7>, поправки от 4 апреля 2008 г. означают фактический запрет проведения общероссийского референдума. Следовательно, конституционные нормы о референдуме, а также нормы ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" становятся де-факто "мертвыми", что, с нашей точки зрения, недопустимо.

<7> Российская газета. 2007. 14 октября.

Сроки проверки обращения. По делам о референдуме целесообразным является введение сроков их рассмотрения. С одной стороны, если Конституционный Суд РФ будет затягивать с рассмотрением дела, то нарушатся конституционные права граждан на участие в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), так как могут наступить обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума (ст. 7 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"). Например, наступление последнего года полномочий Президента РФ, Государственной Думы РФ или периода избирательной кампании и др. обстоятельства. Но с другой стороны, слишком короткие сроки рассмотрения дела могут повлечь за собой принятие некачественного решения, имеющего неблагоприятные последствия не только для общества в целом, но и для индивида в частности. Таким образом, обладая такой "свободой" в сроках рассмотрения данных дел, Конституционный Суд РФ может оказаться вовлеченным в политическую жизнь государства и общества, что недопустимо для судов вообще, и в особенности для Конституционного Суда РФ.

Поэтому, на наш взгляд, целесообразно было бы установить в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" конкретные сроки, например в течение 30 дней, в рамках которых Конституционный Суд РФ должен рассматривать данного вида производства.

Итоговое решение и его последствия. Итоговое решение выносится в форме заключения. По итогам рассмотрения дела о соответствии Конституции РФ инициативы проведения общероссийского референдума Конституционный Суд РФ принимает один из двух вариантов решений:

  1. о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума;
  2. о несоответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума.

В случае принятия Конституционным Судом РФ заключения о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда назначает референдум (ч. 2 ст. 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации").

В случае принятия Конституционным Судом РФ заключения о несоответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"). Согласно ч. 1 ст. 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.