Мудрый Юрист

Административная юстиция и административное судопроизводство: трудности становления и перспективы развития *

<*> Конституция Российской Федерации 1993 года: Формирование новых отраслей и институтов Российского права. Вып. 16. Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2004.

1. Концептуальные основы административной юстиции и административного судопроизводства

Непризнанный философский закон постоянного нарастания трудностей, характерный для российской действительности, цепкой хваткой сдерживает прогресс административной юстиции. Теоретические проблемы ее давно привлекают внимание российских ученых-юристов. Это одна из немногих научных сфер, где на стыке ряда правовых отраслей - административного и гражданского права, административного и гражданского процессов - состязаются в мирном соперничестве представители административно-правового и гражданско-правового научных циклов. Вопросы, как нам представляется, "не прояснены", а более усложняются. Проблема корпоративного не столько сотрудничества, сколько соперничества процессуалистов-цивилистов (а они задают тон с позапрошлого, XIX века), не желающих допустить "раскулачивания" Гражданского процессуального кодекса, и административистов всех направлений, школ и школок, не готовых одолеть консерваторов-цивилистов, привела к топтанию на месте, что на языке 70 - 80-х годов прошлого XX века у нас именовалось застоем. Застой принял хронические формы, хотя политическая воля государства на этот счет выражена в концепции судебной реформы, "успешно" застрявшей после принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации".

С наибольшей полнотой представлена административная юстиция с ее проблемами в многочисленных работах Ю.Н. Старилова, прежде всего в монографии "Административная юстиция", где дан обширнейший список специальной литературы, в том числе на иностранных языках, и других его работах <1>.

<1> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. М.: Норма, 2001. А также другие его работы: Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. N 8. С. 35 - 37 (в соавт.); Административная юстиция: судебный контроль, административный иск или административное судопроизводство (правосудие)? // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Вып. 7. Воронеж, 1999. С. 65 - 90; Современные проблемы российского административного процесса // Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 633 - 650; Российская административная юстиция в системе административного права: процессуальный аспект // Там же. С. 650 - 664; К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. N 2. С. 101 - 114; О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. N 5. С. 18 - 19 (в соавт.); Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20; Управленческий процесс, административные процедуры и административное судопроизводство в системе современного административного права // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Актуальные проблемы современного российского права. Вып. 14. Воронеж, 2002. С. 220 - 246.

С использованием личного 10-летнего опыта судебной работы в районном и областном судах мы ограничиваемся прикладным аспектом проблемы, главным образом в связи с проектом Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации".

Идея создания административных судов ровесница идее формирования административной юстиции. В бывших СССР и входившей в него РСФСР - России проблемы создания административных судов особенно активно научно обсуждались в 60-е годы, после обновления в то время законодательства об административной ответственности и обеспечения административных комиссий положениями о них. Много было предложений, в том числе восторженных, о признании административных комиссий прообразами административных судов. Волей научных поисков эти вопросы исследовались автором в кандидатской диссертации с анализом доступного материала. Автор был и остается сторонником прогресса судебной системы, но ("это было недавно, это было давно") в 1974 г. нельзя было не считаться с факторами кадровыми, экономическими и прочими материально-техническими, и решение виделось только в перспективе <1>.

<1> См.: Масленников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. Одесса, 1974. С. 25 - 43.

Сейчас, видимо, есть реальные возможности для создания административных судов. "Видимо" здесь потому, что два года после принятия в первом чтении остается "недвижим" проект Закона РФ "Об административных судах в Российской Федерации". Грядущее создание административных судов авторитетно подтверждается первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ, который, наверное, считает вопрос решенным: формирование административных судов потребует минимум 5 млрд. рублей, и будут средства на кадры для дополнительных "не менее 3 тысяч судей". До середины 2002 г. будут сформированы окружные суды, судебные коллегии по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РФ; в 2002 - 2003 гг. будет создано 600 межрайонных административных судов <1>.

<1> См.: Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 10.

Действительность располагает, а не предполагает, административных судов нет и в ноябре "рубежного" 2002 года, и принятый 22 ноября 2000 г. в первом чтении законопроект приостановлен <1>. Не меняет ситуации с административными судами и административным судопроизводством проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" <2>, в рабочем порядке "усиленный" разделом V "Особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел". Заметим, что опубликованный вариант проекта содержал 181 статью, теперь в нем 248 статей - зримо, весомо, ощутимо! Но дело за реальностью...

<1> См.: Руднев В.. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 20.
<2> См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон "Об административном судопроизводстве": Общая часть. Инициативный проект. М.: Рудомино, 2002.

Если административным судам в России... суждено быть, то законодательство о них должно включать нормы: судоустройственные, компетенционные и процедурно-процессуальные. Это сложные и трудоемкие процессы, требующие не только профессиональных усилий, но и больших затрат времени. Такое обстоятельство подтверждается медлительностью решения вопросов от "застарелой" идеи административных судов до затянувшегося "стопорения" проекта закона о них, застрявшего на первом чтении на два года. И это при том, что на всех уровнях проекту дается "зеленая улица", в том числе для обсуждения в российских юридических журналах "Государство и право", "Правоведение", "Российская юстиция", "Журнал российского права", других журналах и газетах. Проблеме административных судов и административного судопроизводства было посвящено заседание "круглого стола" в Совете Федерации Федерального Собрания РФ 28 июня 2002 г.

Остановимся на трех группах вопросов по редакции проекта, принятого в первом чтении: проект закона об административных судах; правовая природа обращений в суд по административно-правовым спорам; перспективы создания и функционирования российской административной юстиции.

2. Нормативно-правовое обеспечение административных судов

  1. Закон целесообразно принять в пакете с процессуальными правовыми нормами, содержащими правила, обеспечивающие порядок принятия административными судами заявлений и других материалов и порядок рассмотрения таких дел, включая обеспечение юридической силы судебных решений и их исполнение. В такие нормы (акты) должны включаться компетенционные (организационно-процедурные) и процессуально-правовые установления.
  2. В пакете с законом "Об административных судах в Российской Федерации" необходимо принять закон о введении первого в действие, в который подлежат включению нормы ст. ст. 15 - 18 проекта, должны быть определены преемственность его с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан", ГПК РФ и другими нормативными правовыми актами, регламентирующими обеспечение законности в сфере функционирования органов исполнительной власти.
  3. Из названного проекта следует исключить нормы, касающиеся федеральных окружных административных судов (в ст. ст. 2, 3, 6, 10), и полностью исключить ст. ст. 5 и 9, касающиеся функций федеральных окружных административных судов, создания их центров и указаний о территориальной подведомственности. Основания для такой постановки вопроса следующие.

А. Концепция проекта строится на действующей конституционной базе судебной системы в соответствии со ст. ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации. Но при этом названные статьи Конституции должны корреспондировать со ст. 46 Конституции, гарантирующей каждому гражданину судебную защиту прав и свобод, в том числе посредством обжалования в суд решений и действий (либо бездействия). Эти конституционные нормы провозглашают доступность для граждан судебной защиты, в том числе и с учетом фактора пространства, то есть определенной близости для граждан дислоцируемых судебных органов по традиционной сложившейся схеме район - область - федеральный центр. Создание по проекту межрайонных административных судов хотя и сопряжено с организационно-техническими сложностями, но вполне понятно и может быть объяснимо целесообразностью рационального использования судейских кадров, что в первую очередь связывается с финансовыми и материально-техническими возможностями. Межрайонные административные суды будут создаваться внутри области, края и т.п., географически и пространственно при этом будут учитываться возможности транспортного сообщения и устоявшиеся внутриобластные системы телеграфной и телефонной связи. Но предлагаемая в ст. 9 проекта схема федеральных окружных административных судов для многих граждан делает судебную защиту нереальной.

Предполагается создать федеральные окружные административные суды по 7 сложившимся федеральным округам, но наряду с этим должны быть созданы 21 центр для дислокации названных судов. Например, в полном соответствии с географией федеральных округов Тверская область включена в Центральный федеральный округ, но федеральный окружной суд будет дислоцирован в г. Ярославле, и в сферу полномочий этого суда будет входить Тверская область, для граждан которой судебная защита в федеральном окружном административном суде становится недоступной. Так, из Бельского, Весьегонского, других отдаленных районов 500 - 700 км надо преодолеть для поездки в г. Ярославль на общественном транспорте, к тому же с пересадками, по маршруту: до 100 км - до районного центра; до 300 км до г. Твери; 167 км до г. Москвы; 300 км до г. Ярославля (и обратно). Плюс дорожные расходы, плюс время, расходы по найму жилья и т.п.

Другой пример. Тульская область территориально тоже включается в Центральный федеральный округ, а федеральный окружной административный суд предполагается дислоцировать в г. Рязани, и сюда надо будет обращаться гражданам Тульской области. К примеру, жители г. Щекино (и его района) могут ездить в г. Рязань по железной дороге через станцию Ряжск. Время в пути может занять 6 - 7 часов, но при пересадке на станции Ряжск можно ожидать поезда долгие часы.

Б. Надо избавить граждан страны от необходимости приспосабливаться всякий раз к новому административно-политическому и географическому делению. К примеру, традиционно в Центрально-Черноземный регион включаются области: Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская и Тамбовская с "некоронованным" центром в г. Воронеже. Но Орловская область, по ст. 9 проекта, включается в зону функционирования федерального окружного административного суда в г. Брянске.

В. Нельзя игнорировать исторический опыт, когда в интересах обеспечения защиты прав граждан суды были к ним приближены путем создания волостных судов, которые функционировали в конце XIX - начале XX века.

  1. Правомерно установить освобождение от должности федеральных административных судей, как и руководителей федеральных административных судов, не по решению Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и руководителями Верховного Суда Российской Федерации (ст. 11 проекта), а по их представлению - Президентом Российской Федерации.
  2. Функции федеральных окружных судов, как они указаны в ст. 5 проекта, логично закрепить за судебными коллегиями по административным делам областного и соответствующих ему судов, указанных в ст. 6 проекта.
  3. Проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" целесообразно опубликовать в таких изданиях, как "Российская юстиция", "Юридический вестник", "Экономика и жизнь", "Юрист", для широкого обсуждения, при котором могут быть внесены многочисленные предложения.

3. Содержание судебного производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, является сложной частью правоприменительного процесса. Обусловлено это множественностью материально-правовых оснований для возникновения административных правоотношений, большим количеством нормативных правовых актов, регламентирующих названные правоотношения и регулирующих порядок их реализации. Специфику правоприменительной практике придает относительная новизна законодательства, его несовершенство и незначительный опыт применения, в том числе по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Количество дел указанной категории в различных регионах составляет 2 - 3% от числа дел, рассматриваемых судами в порядке гражданского судопроизводства. По некоторым категориям подобных дел Пленум Верховного Суда Российской Федерации дал разъяснения (рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан).

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) снял всякие ограничения в реализации конституционного права граждан на жалобу и судебную защиту. Теперь могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, их объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, объединениях, в кооперативных, общественных организациях (независимо от форм собственности) должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющих такие обязанности. В суд могут быть обжалованы решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профсоюзных организаций, а также их органов управления и должностных лиц.

В Законе от 27 апреля 1993 г. установлены объективные пределы его применения: если нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, проверка правомерности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Специальный, иной порядок рассмотрения жалоб по делам, возникающим из административно-правовых отношений, установлен для рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях; в порядке гражданского судопроизводства рассматриваются споры по пенсионным вопросам (ст. 129 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации").

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. предметом жалобы могут быть действия (бездействие), решения, совершенные либо принятые в нарушение установленных правовых предписаний закона или иного нормативного правового акта федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления, относящиеся к конкретному гражданину, заинтересованному в правильном (адекватном) применении к нему соответствующего правового предписания. По смыслу Закона, адресность нарушенного правового предписания конкретному гражданину является очевидной и бесспорной, не требует доказывания и оценки правоприменителем.

К примеру, жалобы в связи с отказом в регистрации автотранспортного средства и о признании недействительным ордера на предоставление жилья. По правовой природе и по существу в обоих случаях дела возникают из административно-правовых отношений, могут быть связаны с действиями (бездействием) органов государственного управления (местного самоуправления). Но в первом случае само по себе право гражданина иметь в собственности транспортное средство конституционно и индивидуализированно и подлежит подтверждению на основании Закона от 27 апреля 1993 г.; во втором случае право на жилище хотя и конституционно, но не индивидуализированно, при этом надо устанавливать и доказывать преимущество конкретного гражданина перед другими гражданами на получение ордера на одно и то же конкретное жилье, для чего необходимы собирание доказательств и их оценка судом. В этом плане уместна параллель с судебным рассмотрением пенсионных споров. Так, в соответствии со ст. 129 Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в числе спорных могут быть и бесспорные вопросы (например, о включении в состав заработной платы надбавок, являющихся компонентом заработной платы, - за выслугу лет, за особые условия труда). Но могут быть и спорные вопросы (например, о сроке назначения пенсии, о фактическом размере пенсии и т.п.), по которым необходимы собирание и оценка доказательств.

Указание в Законе о судебном рассмотрении споров по пенсионным вопросам правомерно в целях обеспечения единства судебной практики. Но обращает на себя внимание то обстоятельство, что в пенсионных спорах всегда содержатся элементы административных и трудовых правоотношений, а собственно судебный порядок рассмотрения таких споров носит одновременно характер искового и особого производства. Заметим, что в силу административно-правового метода регулирования правоотношений в пенсионной сфере (метода власти и подчинения) в таком же ключе формулируются резолютивные части решений. Например: "Обязать управление социальной защиты населения Энской районной администрации включить в трудовой стаж Иванова Ивана Ивановича полные навигационные периоды работы его в Волжском речном порту за 1994 - 1996 гг. как за соответствующий полный год работы согласно записям в трудовой книжке по позициям 17, 18 и 19".

Представляется убедительным суждение И. Зайцева о том, что исковые требования "могут быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами". Но он, по нашему мнению, не прав в том, что полностью распространяет это суждение на порядок рассмотрения жалоб по поводу действий (решений) органов управления <1>.

<1> См.: Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. N 4. С. 24.

Полагаю, что черта отграничения искового производства от производства по жалобам в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. проводится следующим образом: в исковом производстве, безусловно, существует юридический спор, не урегулированный не только сторонами и даже не столько сторонами, но главным образом эта спорная ситуация нечетко либо неполно урегулирована законом. В производстве по жалобам тоже существует юридический спор, но урегулированный законом, и только в тех случаях, когда закон неправильно применен к конкретному гражданину. При этом одна из сторон - орган управления - вправе (а чаще обязана) самостоятельно, без вмешательства суда, устранить нарушение закона и разрешить возникший конфликт (его и спором-то нельзя назвать ввиду очевидности), для чего не требуется собирания доказательств, доказывания и оценки доказательств, а необходимо только правильное, адекватное понимание и применение закона к конкретному гражданину.

Говоря об отнесении к исковому производству жалоб на действия (решения) органов управления, надо учитывать прежде всего происхождение терминологии, а также сложившийся судебно-правовой менталитет. Иск - это обращение к суду с требованием о защите гражданских прав, а глагол "искать" означает стремление обнаружить что-то спрятанное, потерянное, скрытое; жалоба - это официальное заявление о незаконном или неправильном действии какого-либо лица, учреждения, организации <1>. "Иск" интерпретируется как заявление в суд о разрешении какого-либо гражданского спора, а "искать" - стараться, стремиться найти, обнаружить что-либо скрытое, не видимое в данный момент <2>.

<1> См.: Словарь русского языка. Т. 1. М., 1981. С. 676 - 677, 470.
<2> См.: Историко-этимологический словарь современного русского языка. Т. 1. М., 1994. С. 356 - 357.

Исковое производство обеспечивает защиту реального или предполагаемого гражданского права, а судебное разрешение административно-правового спора по жалобе обеспечивает устранение нарушений прав и свобод граждан, связанных с изданными актами управления, устраняет препятствия для возникновения гражданских правоотношений (приведенные ссылки на включение в состав заработной платы надбавки за выслугу лет, за особые условия труда, отказ зарегистрировать автомототранспортное средство и т.п.).

Таким образом, есть основания утверждать, что рассмотрение судом жалоб в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. - это не только составная часть правоприменительного процесса, но и установление материального содержания существа спора, его содержательной, главным образом конституционной, основы субъективного права конкретного гражданина.

Исковому производству присущ ряд характерных черт. В нем возможны: участие прокурора в качестве истца; в производстве же по жалобе круг заявителей ограничен представителем гражданина либо представителем общественной организации или трудового коллектива (ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г.); заключение и утверждение мирового соглашения, которое исключается в производстве же по жалобе, ибо связано с компромиссом, чреватым нарушением интересов государства (иного органа), а также других лиц, не участвующих в деле.

Определяющим в решении вопроса об отнесении жалобы, поданной в суд в соответствии с ФЗ от 27 апреля 1993 г., к иску являются конституционные положения о праве граждан на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Это право не только субъективное, оно прежде всего основное, а основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ).

Следовательно, основные права гражданина должны соблюдаться государственными и иными органами и их должностными лицами, которые в конечном итоге хотя бы и по решению суда обязаны соблюсти законные права гражданина. Если так - жалоба. Если решение суда будут исполнять иные органы (должностные лица), в том числе через судебного пристава-исполнителя, значит, полновесный иск, при котором заключение мирового соглашения не только допустимо, но и желательно. И дело (и право) сторон в иске делать выбор, чем поступиться, но только не за счет интересов государства или кого-то другого.

Классическим примером отказа от заявленного требования в соответствии с ФЗ от 27 апреля 1993 г., а не заключения мирового соглашения может быть редчайшее дело по жалобе судьи в отставке на приказ начальника управления юстиции о назначении ежемесячного пожизненного содержания. Дело было принято к производству, "отлежало" свой волокитный срок (даже больше того). При собеседовании по делу представитель управления юстиции сообщил, что Министерство юстиции разъяснило вопрос в плане постановки его в жалобе на действия начальника управления юстиции. В суд была представлена копия приказа об изменении ранее изданного, ввиду этого заявитель письменно подтвердил отказ от заявленного требования, производство по делу прекращено.

По поводу недопустимости заключения и утверждения мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, еще в 1920 г. убедительно высказался В.А. Рязановский. Цитата по размерам необычна, но она будет полезной всякому, кто открыл В.А. Рязановского (как и автор) только в 1996 г.: "Мировая сделка в общем суде - редкое явление. Обычно мировое соглашение заключается вне процесса, а затем сторонами заявляется просьба о прекращении дела навсегда на основании ст. 4 Устава Гражданского судопроизводства. Заключение мировых соглашений всячески поощряется законодателем: мировому судье и председателю суда вменяется в обязанность склонять стороны к миру, заключение мировых соглашений допускается во всяком положении дела; дело, прекращенное мировой сделкой, считается законченным навсегда. Это поощрение мировых соглашений объясняется желанием законодателя прекращать споры, содействовать социальному миру. И главное значение мировой сделки - внепроцессуальное, материально-правовое. Стороны поступаются частью своих действительных или воображаемых прав, заключают относительно последних компромисс и прекращают дело. Процессуальное значение мировой сделки сводится только к прекращению дела, но мировая сделка не разрешает данного дела: не происходит присуждения или отказа в иске. Центр значения мировой сделки в материально-правовом компромиссе, заключенном сторонами и имеющем значение вне данного процесса. На основании судебной мировой сделки предполагается последующее добровольное исполнение. Если такового не последует, обиженная сторона должна обратиться в суд с иском. Таким образом, судебная мировая сделка, по существу, не отличается от внесудебной: она является только более прочно оформленной, значение же и той и другой вне процесса.

Являясь, по существу, не актом распоряжения материальным правом в процессе, а актом распоряжения, имеющим внепроцессуальное значение, мировая сделка не всегда свободно допускается нашим законодательством в процессе. Так, по делам казны мировые сделки недопустимы, дела по искам о вознаграждении потерпевших от несчастных случаев служащих, мастеровых и рабочих и членов их семейств, указанных в законе предприятий, могут заканчиваться применением только на основаниях, предложенных судом.

Последнее правило надлежало бы распространить и на мировые соглашения, заключаемые от имени подопечных (малолетних, больных и пр.).

Наш закон о судах по административным делам умалчивает о мировой сделке. В уголовном процессе примирение допускается по делам частного обвинения" <1>.

<1> См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 62 - 63.

Прикладные аспекты правореализации по делам, возникающим из административно-правовых отношений, давно остаются предметом научных исследований автора. Отражены следующие особенности судебного рассмотрения таких дел:

"1) недопустимость принятия судом отказа представителя органа государственного управления от поддержания в суде заявленного требования. Можно признать допустимым отказ органа государственного управления от заявленного в суде требования только в том случае, если решение соответствующего органа об обращении в суд отменено или изменено (дополним теперь - или отзывается. - М.М.) вышестоящим органом государственного управления;

  1. недопустимость утверждения судом мирового соглашения между представителем органа государственного управления и заинтересованными гражданами, так как по административным делам в большей мере, нежели по иным гражданским делам, непосредственно затрагиваются интересы государства или общественная безопасность.

Кроме того, заключение мирового соглашения между сторонами по административным делам (как, впрочем, и по всякому делу) неизбежно связано с взаимными уступками и влечет за собой ограничение свободного распоряжения материальными правами.

Заключение мирового соглашения по административному делу преграждает путь установлению истины по делу, а это противоречит духу советского законодательства (теперь говорят и пишут - просто духу закона. - М.М.). За мировым соглашением по административному делу может скрываться нежелание заинтересованных лиц в установлении действительных корней правонарушения;

  1. возложение бремени представления доказательств на органы государственного управления <1>, так как им легче, чем гражданам, собирать, хранить и представлять в суд доказательства. Разумеется, суд также должен принимать все возможные законные меры к собиранию доказательств;
<1> См.: Салищева Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 139.
  1. по делам о рассмотрении жалоб на действия органов по наложению административных взысканий должен незыблемо соблюдаться принцип презумпции невиновности" <1>.
<1> См.: Масленников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. Одесса, 1974. С. 101 - 102.

И 28 лет спустя импонируют суждения о мировом соглашении, созвучные тому, на что аж в 1920 г. обращал внимание В.А. Рязановский, который писал на основе действовавшего тогда законодательства.

Созвучие мыслей, хороших и разных, отдаленных от 1920 г. почти веком, подтверждает только полезность житейского опыта: воистину сказано, что все новое (в диссертации) - это хорошо забытое старое (у названного классика теории процесса).

Официальное решение вопроса о возложении бремени доказывания по делам, возникающим из административно-правовых (в настоящее время чаще пишут и говорят о публично-правовых) отношений, на государственные органы, в числе которых, несомненно, суды общей юрисдикции и мировые судьи и тем более в перспективе - судьи административных судов, будет на деле утверждать правило о том, что не только гражданин для государства, но и государство для гражданина.

Иными словами, это правило взаимного уважения прав и законных интересов личности и государства должно трансформироваться в правовом Российском государстве в конституционно-правовой принцип взаимной социальной ответственности личности перед государством и государства перед личностью.

Конституционное закрепление этого принципа снимет проблему упрочения в правовых нормах неподдающейся социально-правовому измерению дилеммы "все, не запрещенное законом, дозволено" или "что не разрешено, то запрещено", о чем усердно пишут ученые-юристы <1>.

<1> См.: Лазарев В.В. Запрет и дозволение как технико-юридические способы формирования правовой нормы // Проблемы юридической техники / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 403 и след.

В сфере государственно-правового регулирования общественных отношений определяющим фактором является не плотность частоколов, а конкретное и справедливое суждение из цитированного сочинения: "Принимая тот или другой вариант запрета (дозволения), законодатель должен помнить о неизбежной интерпретации норм исполнителем и правоприменителем" <1>. Поиски середины могут быть оптимальными только при отмеченной нами взаимной ответственности личности и государства, которое на стадии правореализации представляют правоприменители - коллегиальные органы или должностные лица. Как можно обойтись без интерпретации правовых норм, например, предусматривающих альтернативные санкции: "от года до пяти лет", "от трех до десяти размеров месячной минимальной оплаты труда", "до пятнадцати суток ареста" и т.п.?

<1> См.: Лазарев В.В. Указ. соч. С. 414.

При рассмотрении судом иска участие третьих лиц правомерно; в производстве по жалобам - исключено, так как здесь презюмируется решение исключительно в отношении конкретного акта управления и в отношении конкретного гражданина, конкретного должностного лица (ст. ст. 7, 9 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Исполнимость судебных решений по искам часто бывает проблематична, по жалобе - реальна ввиду кратких сроков рассмотрения жалоб (до 10 дней) и их исполнения (возможно немедленное исполнение) и возможного судебного предписания об обязанности сообщить об исполнении решения (ст. 8 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Далее. Иски рассматриваются по месту нахождения ответчика; жалобы могут быть поданы и рассмотрены по месту жительства гражданина-заявителя. Наконец, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на истца, в производстве по жалобе - на ответчика (ст. 6 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Сторонников трансформации жалобы в административный иск можно упрекнуть в проявлении своеобразных "цеховых" интересов, в желании расширить гражданское и гражданско-процессуальное правовое поле. Об этом можно было бы не говорить, если бы не другие "центробежные" тенденции, связанные с дифференциацией отраслевого законодательства. Так, например, жалобы на отказ в приеме на работу связываются со сложными правоотношениями - в них есть элементы административных и трудовых правоотношений. Такая двойственность приводит к неправильному пониманию и применению закона: вместо применения Закона от 27 апреля 1993 г. превращают жалобу в гражданский иск. Тяготение к "цеховым" интересам свойственно сторонникам создания трудового процессуального кодекса, также заинтересованным в расширении сферы действия трудового законодательства.

Сложилась определенная практика применения Закона от 27 апреля 1993 г., обобщенная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. Но возникают и нерешенные вопросы, требующие официального разъяснения. Так, предопределяющим фактором положительного судебного решения по жалобе является сокращенный срок обращения в суд - в общей сложности не превышающий четырех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права (ст. 5 Закона от 27 апреля 1993 г.). Этот срок следовало бы признать материальным, так как с ним связывается не только право на обращение в суд с жалобой, но прежде всего право на принудительную защиту прав и свобод граждан. Данное обстоятельство важно именно с точки зрения материального содержания нарушенного права гражданина, а не только с позиции процессуального движения по жалобе. Это подтверждается п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г.: недопустим отказ в восстановлении пропущенного срока для обращения с жалобой в суд по формальным основаниям, он возможен только с учетом результатов всесторонне исследованных материалов дела. Признание указанного срока материальным - важнейший юридический факт, с которым связывается продление, прерывание и восстановление срока на подачу жалобы в суд. Решение этих вопросов возможно по аналогии права - в соответствии со ст. ст. 199 - 205 части первой ГК РФ. Вопрос о прерывании срока на подачу жалобы может быть связан, например, с ошибочной подачей жалобы в ненадлежащий суд (военный, областной, краевой) вместо районного, когда правомерно отказывают в приеме жалобы, но указанный срок может истечь и в связи с организационными или почтовыми помехами.

Полагаю, что основанием для восстановления срока на подачу жалобы следует признать не одномоментность действия обжалуемого решения (акта управления), а длящийся характер проявления действия такого решения (акта управления). Например, отказ в выдаче визы на выезд за границу является актом одномоментного действия, так как при иных обстоятельствах вопрос может быть решен положительно и возможность такая не утрачивается в перспективе. Отказ в прописке (регистрации) либо в исправлении национальности в паспорте - решения, носящие длящийся характер, и по формальным основаниям нельзя отказывать в восстановлении пропущенного срока и в удовлетворении жалобы.

Так, А. обратилась в районный суд с жалобой на отказ начальника паспортно-визовой службы Московского района г. Твери внести изменения в паспорт о национальности заявительницы, которая просила внести такое изменение в связи с желанием выехать на постоянное жительство в другую страну по национальной принадлежности матери. Со ссылкой на ст. 26 Конституции РФ и ст. 239.7 ГПК РСФСР суд удовлетворил жалобу, обязал начальника паспортно-визовой службы внести в паспорт А. исправление записи о национальности по национальности матери заявительницы. Таким образом, при решении вопроса о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы следует иметь в виду социальную цель, которую имеет закон, - всемерную защиту конституционных прав и свобод граждан.

4. Перспективы у судов общей юрисдикции

Так, говоря о природе дел, которые могут составить "возможный объем и характер административного судопроизводства", пишут: "Это административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления". Перечисляются категории дел более-менее детально, и указывается: "Сюда же примыкают составы правонарушений, совершаемых должностными лицами, предусмотренные КоАП.

Правонарушения граждан по составам, содержащимся в КоАП, могут быть отнесены к этой же группе" <1>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. N 8. С. 36.

Не ясны суждения, исходя из которых остается гадать: нужна ли процессуальная часть КоАП, или она будет "отдыхать" после создания системы административных судов? Реально ли это? Нельзя определять правовую природу правоприменительного процесса в зависимости от того, в каком процессуально-правовом акте содержатся соответствующие нормы: в ГПК - исковое производство, если... "Если же точка зрения, обосновывающая самостоятельность административного судопроизводства, окажется правильной, то в перспективе можно с уверенностью констатировать факт отделения положений ГПК РСФСР, касающихся порядка рассмотрения и разрешения административных (в широком смысле слова) дел, и создания обособленного административно-процессуального акта, составленного в соответствии с принципами административного процессуального права" <1>.

<1> См.: Егорова О.В. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопроизводство // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 132.

Последовательно придерживается объективно ориентированной позиции Н.Г. Салищева, предлагающая "включить в орбиту административной юстиции суды общей юрисдикции" <1>.

<1> См.: Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса // Институты административного права. М., 1999. С. 231.

Представляется полезным опыт реализации функций административной юстиции за рубежом, например Англии и США, где административную юстицию осуществляют суды общей юрисдикции по общим правилам судопроизводства "за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих дел" <1>.

<1> См.: Соловьева А.К. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход // Правоведение. 2000. N 5. С. 69.

"Под административную юстицию и административное судопроизводство" походя предлагают "напринимать": "Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.), и в качестве их составной части возможен Кодекс административного судопроизводства" <1>; Федеральный конституционный закон об основах административного судопроизводства (на первом этапе), "а затем на основе обобщения теории и практики его применения создать проект кодекса административного судопроизводства РФ" <2>; подготовить административно-процессуальный кодекс" <3>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. N 8. С. 37.
<2> См.: Соловьева А.К. Судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров (административное судопроизводство) // Институты административного права России. М., 1999. С. 216 - 217; Она же. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход. С. 71.
<3> См.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 20.

По нашим данным, в среде действующих судей полное единство - не видят надобности для создания специального процессуального закона и находят достаточным использование универсальных норм ГПК, аналогичных содержащимся в главах 23 - 26 ГПК РФ 2002 г., с возможными дополнениями. Мы разделяли и разделяем эти мнения.

Дополнение законопроекта Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой названным разделом V (на август 2002 г.) проблемы не решает, так как закон не может содержать исчерпывающего перечня производств (ст. 4 проекта), да этого и не требуется. Например, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за автотранспортные преступления (ст. 264) и за нарушения правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263), что связано с особенностями доказывания по каждому виду транспорта. Но нет таких особенных производств: методики, практические рекомендации, руководящие постановления высших судов помогают разрешать сложные вопросы правоприменения.

Неприемлем проект в части, устанавливающей, чтобы жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях всех органов административной юрисдикции (кроме районных и городских судов, негосударственных органов и должностных лиц) рассматривать в порядке административного судопроизводства (глава 23), а в отношении названных вопрос остается открытым. По сути, искусственно разрывается единый (сквозной) процесс правоприменения по делам об административных правонарушениях.

Что такое "административный суд" в переводе на... русский? Буквально - это управленческий суд, содержательно - это суд управления; фактически - суд над управлением. Получается, что "административный суд" звучит и воспринимается как буквальный перевод с... немецкого. Словом, Verwaltungsgericht. "Им" все понятно изначально. У нас же пока не каждый выговаривает и понимает это "закордонное" "административный" (авансом пока прикинем еще суды - ювенальный, арбитражный, общей юрисдикции, межмуниципальный, уставный, конституционный).

Полагаю, что для создания административных судов социально-правовых предпосылок нет. Основания для такого суждения следующие.

  1. Положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства, не идентичны утверждению того, что оно осуществляется административными судами, равно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично утверждению того, что в РФ функционируют гражданские и уголовные суды. Нет указаний об административных судах и в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" <1>.
<1> См.: СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
  1. Сами по себе словосочетания противоречивы терминологически: административный суд и административное судопроизводство. Административный - значит управленческий. У нас уже был такой суд под названием "Государственный арбитраж", который разрешал хозяйственные споры по соображениям целесообразности, а не по закону. А судопроизводство и правосудие - это суд по закону, по правде, праведный суд.

Административный суд и административное судопроизводство - это что-то похожее на "масло сливочное постное" или "кофе морковный" (хотя есть икра красная и баклажанная, даже дачно-огородная - кабачковая), но, как ни закручивай крышки - банки, все равно силос. Можно привести иные параллели: дневная ночь или ночной день в условиях Заполярья: все равно слепящее солнце или полный мрак. Таким образом, Verwaltungsgericht порождает какой-то искусственно создаваемый гомогенный ряд правовых неопределенностей, а то и двусмысленностей. Обусловлено это буквальным переводом с немецкого - "административный суд" с последующей трансформацией в административное судопроизводство вследствие лакунизации, т.е. смыслового пропуска, вызванного отсутствием соответствующего понятия в русском языке как языке-преемнике.

Ошибочна не только по форме, но и по содержанию подмена нормативно-правовой основы административной юстиции, приводящая к нивелированию административно-процессуального кодекса и закона об административном судопроизводстве: "ведь дело в конечном счете не в названии, а в сути" <1>.

<1> См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Указ. соч. С. 26.

Доктринальные суждения о смысле и понимании ст. 118 Конституции Российской Федерации вряд ли приведут к единству мнений. Есть очевидная необходимость в том, чтобы Конституционный Суд Российской Федерации дал толкование текста ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, касающейся административного судопроизводства, и аутентичности этого словосочетания терминологическому ряду "судебное производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

Представляется рациональным и перспективным суждение Ю.Н. Старилова о "систематизации и кодификации в административном праве... в сфере управленческого процесса, административных процедур и административного процесса" <1>. Понимать это надо так, что речь идет о нормативно-правовом разграничении управленческих процедур и собственно административного процесса, выводимого мной из "широкого" административного процесса по формуле АП - УП = АП, что читается так: "Административный процесс минус управленческие производства (управленческие процедуры) равно административному процессу" <2>.

<1> См.: Старилов Ю.Н. Управленческий процесс, административные процедуры и административное судопроизводство в системе современного административного права // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Вып. 14. Актуальные проблемы современного российского права. Воронеж, 2002. С. 246. См. также суждение Салищевой Н.Г. // Государство и право. 2002. N 11. С. 52 - 53.
<2> См. подробнее: Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001. С. 89 и след.

Дело здесь за небольшим - нужно отделить процедурные нормы и правила, носящие организационно-технические функции, от административно-процессуальных норм, строго регламентированных законом, содержащих процессуально-правовые обязательные предписания с конкретными правами и обязанностями участников процесса, устанавливаемых исключительно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <1>.

<1> См. подробнее: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 105 и след.

Безусловно прав Ю.Н. Старилов в том, что надо "четко дефинировать понятие управленческого процесса" <1>. Но более необходимым представляется легальное определение понятия "административный процесс", что будет способствовать созданию и принятию Российского административно-процессуального кодекса <2>.

<1> См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 227.
<2> См.: Масленников М.Я. Указ. соч. С. 116 и след.
  1. Перспектива создания административных судов, конечно, обнадеживает, но само по себе это не приведет к умиротворению в обществе и государстве.
  2. 5 миллиардов рублей затрат на создание административных судов, содержание 3000 судей административных судов, другие затраты на материально-техническое обеспечение и финансовые издержки <1> не принесут необходимого социального эффекта ввиду проблем обеспечения равномерности загруженности судей административных судов.
<1> См.: Радченко В. Указ. соч. С. 10.

Но 5 млрд. рублей значат много, если иметь в виду, что по Государственному бюджету РФ на содержание судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации израсходовано около 1,5 млрд. рублей, т.е. 5 млрд. на три года. А что значит 3000 судей административных судов? Это значит 17,5% от числа действующих судей судов общей юрисдикции плюс штаты аппаратов административных судов <1>. И это еще значит, что для "усредненного" субъекта РФ надо дать 30 единиц судей для судов общей юрисдикции, что является пределом желаемого для руководителей региональных управлений судебных департаментов того же "среднего" масштаба.

<1> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. "О федеральном бюджете на 2001 год" // Российская газета. 2000. 28 дек. С. 4; 29 дек. С. 6.

Число дел, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе и дел об административных правонарушениях, в разных районах различно. Не обеспечит выравнивание нагрузки на судей и создание проектируемых межрайонных административных судов. Прежде всего такие суды неудобны населению так же, в какой мере неудобны и окружные суды. Основной фактор - расстояния, транспортное сообщение. А телефонная связь, если иметь в виду, что у сельских жителей сотовых "мобилов" нет. Что это значит? Энтузиастам проекта создания административных судов полезно было бы пожить, например, в вымирающей деревне Карповка Сандовского района Тверской области и позвонить оттуда в г. Бежецк, где, скорее всего, может дислоцироваться межрайонный административный суд, а потом съездить в окружной административный суд в г. Ярославль. Не лучше ситуация и для престарелых жителей красивейшей деревеньки Рассадники Лесного района Тверской области: позвонить, съездить в те же Бежецк, Тверь, Ярославль.

Мы писали выше о трудностях поездки тверяков в окружной административный суд в г. Ярославль и орловчан в Брянск.

Возьмем жителя села Юневка, что в Воронежской области. Межрайонный административный суд может находиться в п. Хохол (40 км), а может быть и дальше, по непролазному чернозему, но зато как близко будет окружной административный суд - всего 14 км, в асфальтовом городе Воронеже. А вот как проехать в Хохол, еще труднее в пору весеннего разлива хиреющего Дона добраться до Воронежа. Что там 50 км на иномарках - не крюк. Но кто спросил у пенсионера, на какие "дивиденды" он может совершить марш-броски или автопробеги?

Тут возникают ассоциации с демонстрацией приснопамятного субъективизма и волюнтаризма, когда по американским технологиям сеяли кукурузу чуть ли не в Заполярье и возводили силосные башни, теперь стоящие памятниками отечественному головотяпству. А ведь в болотной Тверской области можно выращивать и виноград - будет кучеряво вьющимся, но бесплодным.

  1. Кодекс об административном судопроизводстве сам по себе не сделает перспективу более радужной. Что касается Российского административно-процессуального кодекса, то его назначение мы видим в процессуально-правовом регулировании порядка реализации административной ответственности <1>. И есть его проект, содержащий 12 разделов, 19 глав, насчитывающих 254 статьи. И найдется ли "новый русский"... административист, чтобы "вклинить" РАПК в состав какого-либо заумного "неопроизводства" в административном процессе, широком или узком?! Напомним, что УК 1960 г. содержал 269 статей и ни у кого не вызывала сомнений достаточность этой нормативно-правовой базы для фундаментальной правовой отрасли.
<1> См.: Масленников М.Я. К вопросу о структуре административно-процессуального кодекса // Административная ответственность / Под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. М., 2001. С. 51 - 55.

Концепция РАПК представлялась нами неоднократно. Предлагаем такую технологию введения проекта: 2003 г. - опубликование и рабочее обсуждение; 2004 г. - рабочее и научное обсуждение; 2005 г. - обсуждение и принятие в Государственной Думе; 2006 г. - введение в действие.

  1. Процессуально-правовое обеспечение собственно административного судопроизводства (оставляем эту ветвь правосудия условно), конечно, необходимо, и с этим успешно справится ГПК РФ 2002 г. посредством норм в главах 23 - 26, но более совершенных и динамичных.
  2. Что касается досудебного, сугубо административного (управленческого) производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, имеющих юридическую перспективу "перерасти" в административно-правовые споры (возникающие, например, по союзному Указу от 12 апреля 1968 г. или Закону РФ от 27 апреля 1993 г. <1>), оно может быть урегулировано при завершении проекта Федерального закона "Об обращениях граждан" с соответствующей отсылкой к ГПК РФ. Некоторые суждения по этим вопросам нами были высказаны ранее <2>.
<1> См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 35. Ст. 368; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.
<2> См.: Масленников М.Я. Вопросы правового регулирования обращений граждан в сфере исполнительной власти // Институт административного права России / Под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. М., 1999. С. 196 - 200.
  1. Вопросы финансирования и кадрового обеспечения решатся, как решается все, когда надо.

Решение задачи видим реальным в том, чтобы дела, возникающие из административно-правовых отношений, оставались в ведении судов общей юрисдикции при рациональной специализации судей. Судебная работа в административных судах более сложна и трудна, чем в иных российских судах, требует высокой профессиональной подготовки, опыта, смелости, мудрости. Нельзя представить, что административные судьи будут "призываться" прямо из выпускников - общие правила о 5-летнем юридическом стаже необходимы.

А дела в сфере административной юрисдикции бывают очень сложные, требующие от судей и других качеств - спокойствия и выдержки, умения противостоять не только "суждениям света", но и учитывать, "что скажет княгиня Марья Алексеевна" в лице руководителя высокого ранга. Оплошал судья, высказался в том плане, что "дело ясное, надо удовлетворять заявление", будет обеспечена замена судьи, как это было, например, с рассмотрением в суде заявления бывшего судьи областного суда о признании недействительным решения горисполкома (тогда еще!) о запрете обмена квартиры. Замена судьи произведена.

Рассматривать дело, когда по обеим сторонам выступают сильные люди, равнозначно тому, что ходить по минному полю: если не убьет, то контузит. А что лучше? Как это было с рассмотрением заявления председателя Законодательного Собрания Тверской области о признании недействительным постановления этого органа об отзыве упомянутого руководителя с кресла председателя, когда и депутаты, и вся область разделились: губернаторский штаб на стороне истца, другие - по другую сторону баррикад.

Пусть судья не хорохорится, если интересы заявителя-жалобщика (?!) в суде представляет... заместитель начальника государственно-правового управления аппарата администрации Тверской области, а на стороне "против" команду юристов в суде возглавляет заведующий юридическим управлением аппарата Законодательного Собрания Тверской области. Тут судье мало понять, "кто кого", - устоять бы. К слову, замена судей произошла... по объективным показаниям: с симптомами болезни хозяина тайги уклонились от рассмотрения дела судьи районного и областного судов - срочно подошло время очередных отпусков после более-менее допустимой неспешности и волокиты, которая выполнила свою "штатную" функцию, и подошло время очередных выборов в областное Законодательное Собрание. Депутатский состав обновился, из прежнего состава депутаты-инициаторы "почему-то" не были избраны. Судившийся председатель Собрания стал заместителем нового, и любопытны сопутствующие явления: бывшего начальника юридического управления аппарата Законодательного Собрания "ушли" по сокращению штатов (того самого, который в суде выступал на стороне этого самого Собрания), а заместитель начальника государственно-правового управления администрации области (тот самый, который представлял в суде интересы бывшего председателя) стал начальником... юридического управления аппарата Законодательного Собрания...

Ну какой самый мудрый судья смог бы предвидеть такую "заготовочку - загогулину"?!

Вот так на деле взаимодействие ветвей государственной власти трансформируется во взаимовыручку их руководителей. И это еще не все. Вскоре "заступник" бывшего председателя Законодательного Собрания стал председателем областной контрольно-счетной палаты; место "сокращенного" кандидата юридических наук начальника юридического управления аппарата Законодательного Собрания занял историк по базовому образованию, получивший в свое время диплом юриста без отрыва от должности лаборанта кафедры трудового права "базового университета", поработавший ведущим специалистом областной избирательной комиссии... Тут юристы могут отдыхать, и слово надо бы предоставить писателю-сатирику Михаилу Евграфовичу Салтыкову-Щедрину, бывшему в царско-прижимное время по совместительству вице-губернатором той самой Тверской губернии. При очевидности и неизбежности роста... трудностей в росте административной юстиции в целом по стране возникает только один вопрос по той самой Тверской области: сколько лет потребуется для формирования и укомплектования проектируемых федеральным законом межрайонных административных судов в области, если в ней девять лет нет уполномоченного по правам человека, четыре года потребовалось для назначения половины из 74 мировых судей, два с половиной года нет председателя областного суда, год нет начальника областного УВД, "пачками" по 9 человек отправляются в отставку заместители губернатора с перманентным направлением некоторых из них на отсидку... И это при "базовом" юридическом факультете госуниверситета и десятке вузов и факультетов, готовящих юристов по программам разного, в том числе "дистанционного", обучения.

Кадры судей надо готовить в судейской среде, и это соображение также в пользу оставления в ведении судов общей юрисдикции дел, возникающих из административно-правовых отношений.



С учетом отмеченного полагаем нецелесообразным обучение в Академии правосудия и в Институте прокуратуры на платной основе: не должно быть дешевого правосудия в прямом и фигуральном смыслах. В названные вузы студентов целесообразно принимать не на первый курс, а на второй, из числа студентов-юристов, поступивших по конкурсу, обучающихся на бюджетной основе, путем тестирования. Это будут достойные студенты, а в перспективе достойные судьи, прокуроры, следователи - государственные люди.