Мудрый Юрист

Процессуально-правовые аспекты региональных законов об административной ответственности *

<*> Административное право и процесс. 2005. N 3.

Сфера административно-правовой регламентации (материально-правовой аспект) и административно-процессуального регулирования (процессуально-правовой аспект) общественных отношений содержательна, обширна и многопланова. Такая фактическая сложность российской действительности обуславливает включение в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства. Предписания п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции России реально претворяются в множественных жизненных проявлениях. Наиболее убедительное выражение указанные конституционные положения находят в региональных законах об административной ответственности, принятых законодательными органами всех субъектов Российской Федерации. Эти законы неодинаковы по содержанию и различны по объему - от двух десятков до ста статей и от пяти до двадцати страниц. Различны они (эти законы) и по форме: большинство из них называются законами (например, Закон Алтайского края от 3 июля 2002 г. "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края", Закон Ярославской области от 27 мая 2003 г. "Об административных правонарушениях"); 5 региональных законов названы кодексами (например, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 29 ноября 2002 г., Кодекс Вологодской области об административных правонарушениях от 29 января 2003 г. <1>). В некоторых субъектах Российской Федерации приняты и действуют так называемые тематические законы, предусматривающие административную ответственность за нарушения общественного порядка, в области благоустройства, природопользования и т.п. (например, в г. Москве, Саратовской области и др.).

<1> Кодексами названы законодательные акты Волгоградской, Калининградской, Нижегородской областей.

Здесь анализируется сложившаяся ситуация по некоторым вопросам административно-процессуального регулирования в сфере реализации административной ответственности.

  1. В связи с различиями в форме и наименованиях региональных законов отметим два обстоятельства. Первое - законодательные акты логичнее и более правильно следует называть законами об административной ответственности, а не "об административных правонарушениях", так как в этих актах помимо материально-правовых норм о юридических признаках административных правонарушений и мерах административного наказания содержатся (в некоторых случаях довольно многочисленные) компетенционные, процедурные <1> и даже административно-процессуальные нормы (подробнее об этом ниже). Второе - для наименования законодательного акта кодексом необходимо учитывать его объем, комплексность, полноту и завершенность правовых предписаний, чему названные региональные кодексы не соответствуют, так как их предмет правового регулирования ограничен нормами ст. 1.3 КоАП РФ (по установлению оснований административной ответственности, видов административных наказаний, определению порядка производства по делам об административных правонарушениях и исполнению постановлений по таким делам и другим вопросам).
<1> О процедурных (организационно-технических) нормах См.: Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001. С. 105 - 116.

В целях и смысле некоторых отмеченных ограничений правоустановительных полномочий субъектов Российской Федерации видится безусловная заинтересованность Российского государства в обеспечении единообразного понимания законов и правильного их применения. Это относится прежде всего к вопросам, нашедшим свое разрешение в федеральном КоАП в соответствии с современным уровнем российской доктрины законодательства об административной ответственности: о конфискации, административном аресте, дисквалификации и т.п. Например, сущность названных административных наказаний остается одинаковой независимо от территории их применения - будь то заполярный город Хатанга или причерноморский хутор Веселый. И поэтому правильными являются нормы ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ, ограничивающие полномочия субъектов Российской Федерации установлением административных наказаний только в виде предупреждения и административного штрафа. Справедливость такого ограничения подтверждается тем, что законы субъектов Российской Федерации предусматривают административную ответственность за правонарушения, характеризующиеся меньшей степенью общественной опасности по сравнению с основной массой тех, административная ответственность за которые установлена КоАП РФ. Но с учетом специфики региона, а также распространенности отдельных видов правонарушений и социальной ситуации в целом субъекты Российской Федерации вправе устанавливать размеры административного штрафа в пределах, ограниченных нормами ст. 3.5 КоАП РФ.

В части регламентации правоотношений в сфере материально-правового аспекта административной ответственности рассматриваемый вопрос разрешен предельно четко в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП: в области законодательства об административной ответственности к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Сложнее складывается ситуация с разрешением процессуально-правового регулирования административной ответственности по законам субъектов Российской Федерации. Его решение в КоАП РФ кажется ясным только на первый взгляд. В рассматриваемой части к исключительному ведению Российской Федерации отнесено установление порядка производства по делам об административных правонарушениях (включая установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) и установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (п. п. 4, 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). Иными словами, приведенные положения исключают полномочия субъектов Российской Федерации регламентировать в региональных законах вопросы, включенные в разделы IV и V КоАП РФ, то есть в главах 24 - 32 этого Кодекса.

  1. С позиции теории права содержащиеся в разделах IV и V КоАП РФ нормы являются административно-процессуальными. В этом убеждает структура УПК и ГПК РФ. Вопросы подведомственности рассмотрения дел выведены из процессуальной части КоАП РФ. Заметим, что такое решение нелогично, если даже исходить только из многовекового опыта применения УПК и ГПК.

Заслуживает поддержки суждение о том, что в процессуальных частях региональных законов об административных правонарушениях (если им суждено жить) должны быть "определены органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, их подведомственность, а также лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" <1>.

<1> См.: Демин А.В. Актуальные проблемы регионального законодательства об административных правонарушениях // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2003. С. 252.

Анализ действующего процессуального законодательства - УПК и ГПК - и практики его применения подтверждает неразрывное, органическое единство компетенционных и процессуальных норм, обеспечивающих процессуально-правовое регулирование. Аргумент прост: расследование уголовного дела неправомочным органом, а также рассмотрение уголовного или гражданского дела с нарушением территориальной или предметной подсудности влечет отмену судебного решения. В производстве по делам об административных правонарушениях это общеюрисдикционное правило соблюдается только "наполовину". Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть отменено с направлением дела на новое рассмотрение, если оно было вынесено неправомочным судьей, коллегиальным органом, должностным лицом.

Неполнота в решении вопроса о правовых последствиях составления протокола об административном правонарушении неправомочным лицом состоит в том, что такой пробел может быть восполнен только на стадиях возбуждения или рассмотрения дела (ч. 3 ст. 28.8, п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). Но нарушение подведомственности составления протокола об административном правонарушении не влечет отмену постановления и пересмотр дела об административном правонарушении, что фактически делает беспредметным установление перечня должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ). Это важно и для регионального законодательства об административной ответственности, которое также предусматривает установление перечней таких должностных лиц: например, ст. ст. 14, 16 Закона Республики Марий Эл от 26 ноября 2002 г., ст. 35 Закона Красноярского края от 22 апреля 2002 г.

  1. Говоря об административно-процессуальном регулировании административной ответственности, надо признать, что все без исключения законодательные органы субъектов Российской Федерации в региональных законах об административной ответственности используют право определения подведомственности дел территориальным органам и должностным лицам. Что касается административно-процессуальных вопросов, то можно заметить, что в большинстве своем законодательные органы субъектов Российской Федерации эти вопросы обходят, их не затрагивают. Но в некоторых комплексных региональных законах наблюдаются завуалированные, а иногда и явные вторжения в сферу, подпадающую под действие норм глав 24 - 32 КоАП РФ. Есть примеры "корректировки" отмеченных ограничений КоАП РФ в отдельных специальных нормативных правовых актах.

Побудительные мотивы для таких решений различные. Одни из них проявляются в целях периферийной импровизации и правотворческого "самоутверждения" региональных законодателей, другие - с похвальным желанием сделать региональные законы понятными для непосредственных правоприменителей. По нашим наблюдениям, первые изыскания правотворческих резервов иногда существенно "поправляют" не только российские законы, но и "по-революционному" смелы, безапелляционны и "подрубают" не только теоретиков и практиков, но и тех, кто добросовестно изучил основы правоведения. В некоторых случаях "процессуальные вставки" просто-напросто необходимы как переходные мостики от федерального КоАП к нужным нововведениям регионального закона. Отмеченное проиллюстрируем примерами и охарактеризуем ситуацию с учетом правотворческого опыта второго порядка.

В законы всех субъектов Российской Федерации включены нормы об административной ответственности за безбилетный проезд и провоз багажа в общественном транспорте. Известно, что по ранее действовавшему законодательству да и по установившейся практике административный штраф за указанное правонарушение взимался и взимается без составления протокола об административном правонарушении. Теперь порядок принятия таких решений вписывается в правила ст. 28.6 КоАП РФ, определяющие порядок назначения административного наказания без составления протокола об административном правонарушении. Представляется, что это кстати как раз в тех случаях, когда применение федерального закона адаптируется к конкретной ситуации. Например, в ч. 4 ст. 8 Кодекса Волгоградской области в редакции от 15 июля 2003 г. конкретизируется: если лицо, привлекаемое к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ст. 66 Кодекса, не оспаривает вины в совершении проступка и налагаемое на него административное взыскание (так в этом Кодексе. - М.М.), протокол не составляется, то на месте совершения правонарушения налагается и взимается административный штраф либо оформляется предупреждение. Но здесь "ножницы" работают не на пользу гражданам. Часть 1 ст. 28.6 КоАП РФ разрешает налагать штраф на месте совершения административного правонарушения, если размер штрафа не превышает одного минимального размера оплаты труда, но ч. 3 ст. 66 Кодекса Волгоградской области предусматривает штраф в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда за нарушение правил провоза опасных предметов, на которую дана ссылка в приведенной ч. 4 ст. 8 этого Кодекса. Вот такие бывают "вкрапления" в федеральный КоАП. Комментарий тут короткий: "Незаконно!", точнее это установление нелегитимное.

Излишним является воспроизведение в региональных законах ст. 28.6 КоАП РФ, как это представлено в ст. 9.2 Закона Ивановской области от 29 июня 2003 г.

  1. Применительно к вопросу о правомочности должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях надо с уверенностью определиться в том, что этот вопрос сугубо процессуальный, предопределяющий конечный результат производства по делу об административном правонарушении. Уверенность в таком суждении придает место процессуально-правовых норм, регламентирующих основания, порядок составления этого процессуального документа и требования к его содержанию - они содержатся в главе 28 КоАП РФ, являющейся составной частью раздела IV федерального Кодекса, название которого само по себе красноречиво и убедительно - "Производство по делам об административных правонарушениях". Этот значительный экскурс сделан потому, что п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ запрещает субъектам Российской Федерации вторгаться в "порядок производства по делам об административных правонарушениях". Неотъемлемой частью этого "порядка" является определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, что регламентировано в ст. 28.3 названного раздела IV КоАП РФ.

Указанное ограничение компетенции субъектов Российской Федерации понятно, так как призвано ограничить неправовую множественность "порядков" производства по делам об административных правонарушениях. Этимология правового термина "порядок" в рассматриваемом значении приводит к убеждению в том, что в таком контексте это существительное используется только в единственном числе. Следовательно, это можно обеспечить только тогда, когда вопросы "порядка производства по делам об административных правонарушениях" будут регламентированы единым законом - федеральным кодексом об административных правонарушениях (во всяком случае, в связи с рассматриваемым вопросом). Наблюдающийся разнобой не способствует единому пониманию закона и единообразному его применению, а в конечном итоге - и утверждению правопорядка.

Например: ст. 28.3 КоАП РФ уполномочивает на составление протоколов об административных правонарушениях должностных лиц 82-х федеральных органов исполнительной власти; ст. 83 Закона Алтайского края от 3 июля 2002 г. - должностных лиц семи органов исполнительной власти края; в ст. 3.2 Закона Ярославской области от 27 мая 2003 г. названы шесть видов таких органов (регионы взяты в "вилке" от "А" до "Я"). В некоторых регионах подобные перечни длиннее, в некоторых - короче.

Наделение полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях высших должностных лиц субъектов Российской Федерации напрямую нарушает предписания ст. 10 Конституции России о разделении ветвей государственной власти.

Статья 62 Кодекса Калининградской области наделила правом составлять протоколы председателя Калининградской областной Думы по четырем видам административных правонарушений, касающихся депутатов и работы названного органа власти. Законодатели Челябинской области ушли дальше: председателя Законодательного Собрания и губернатора области не только наделили правом составлять протоколы по нескольким видам административных правонарушений, но и делегировали им право перепоручить... это право "уполномоченным ими лицам или органам" (ст. 26 Закона от 19 декабря 2002 г. в редакции от 28 августа 2003 г.). "Лица" не названы, но, видимо, не исключаются и шоферы персональных "мерсов", которые знают даже личные секреты патронов.

В приведенных примерах "революционного распределения" полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях прослеживаются волюнтаристские, субъективистские приемы. Но как понять законодателей Ярославской области, которые Законом от 27 мая 2003 г. правом составления таких процессуальных документов наделили руководителей административных комиссий (ст. 3.2), зачастую не имеющих никакой юридической подготовки.

Правовые перекосы встречаются и в том, что на органы милиции общественной безопасности возлагаются обязанности составлять протоколы там, где могут лучше справиться специалисты соответствующих отраслей и ведомств. Например, работники МОБ должны составлять протоколы об административных правонарушениях в 70% случаев их совершения в сфере сельского хозяйства на территории краев Алтайского, Краснодарского, Красноярского и областей Владимирской, Вологодской и Курской. Можно считать интересным и в определенной мере озадачивающим опыт Государственной Думы Астраханской области, которая 10 июня 2003 г. приняла Закон "Об административной ответственности за нарушение правил прогона и выпаса сельскохозяйственных животных на территории Астраханской области". Закон важный, он касается проблемы обеспечения охраны окружающей природной среды. Тем не менее одна из задач закона практически неисполнима, поскольку он обязывает, чтобы о всех четырех видах предусмотренных им административных правонарушений протоколы составляли старшие участковые и участковые уполномоченные милиции, у которых забот по охране общественного порядка более чем достаточно. Да и как Закон исполнить в астраханских степях, если в областных центрах население не всегда знает своих участковых?

  1. Из рамок компетенционного в сугубо процессуальный трансформируется вопрос о типизированной форме протокола об административном правонарушении. Бланки таких протоколов практике нужны. Но несмотря на предписанное протоколу содержание (ст. 28.2 КоАП РФ), в регионах "приспосабливают" их по-разному, число реквизитов получается разным - от 11 до 26, сами реквизиты различны и бессистемна их нумерация. Примерные образцы протоколов даются в приложениях к законам Алтайского края, областей Кировской, Новосибирской, Смоленской, Тюменской, Ярославской, Республики Тыва. Успели оставить подобный правовой памятник в Коми-Пермяцком автономном округе до вхождения его в состав Пермского края.

Формы протоколов бывают вполне приемлемыми и неудачными. Но как их обойти, если из примерных они возводятся в обязательные. Так, в ст. 41 Закона Смоленской области от 19 июня 2003 г. записан такой императив: протокол об административном правонарушении составляется "по форме, установленной приложением к настоящему Закону". Кстати, в бланке протокола предусматривается 16 реквизитов.

До недавнего времени использовалась обязательная форма протокола, которая была утверждена Приказом МВД России от 23 марта 1993 г. N 130.

К слову, с точки зрения законодательной техники приложения уместны не в законах, а в актах управления, относятся к организационно-техническим вопросам и разрешимы ведомственными органами.

  1. Вопросы подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях тем более процессуальны по своему назначению и содержанию и сами по себе предопределяют качество рассмотрения указанных дел.

При рассмотрении дела профессиональным судьей нужно ожидать законное, объективное, справедливое, правильное и исполнимое постановление. Трудно ожидать такого результата от санитарного врача областного центра (даже если он главный государственный), если за него административной практикой "ведает" медицинская сестра-хозяйка. О чем можно говорить, если в некоторых, даже городских, РОВД инспекторы по административной практике не имеют юридического образования, и отсутствие в наряде первого экземпляра постановления о наложении административного штрафа объясняют по-чеховски умилительно: отдан судебному приставу-исполнителю, который без постановления не исполняет, а копий постановлений у нас "не выписывают". Не соблюдаются предписания ст. 29.11 КоАП РФ о вручении копии постановления. А руководители РОВД также бесхитростно признают, что они знают о недостатках в делопроизводстве. Нельзя говорить о представлениях об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, если складывается впечатление, что руководители РОВД не успевают даже подписывать постановления по делам, которые "они рассматривают".

Есть примеры иного, "кардинального", но не праведного свойства.

Так, 8 октября 2002 г. Дума Свердловской области правомерно приостановила действие Кодекса Свердловской области об административной ответственности от 5 декабря 1997 г. <1>. Но правовой вакуум привел к путаному и неправомерному решению не только вопреки указанным ограничениям, установленным в ст. 1.3 КоАП РФ, но и вопреки логике и смыслу правомерности в целом. Здесь предварительно заметим, что согласно ст. 1.1 КоАП РФ российское законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Но 21 октября того же 2002 г. Постановлением правительства Свердловской области поручено органам управления "осуществлять полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению виновных в административной ответственности в соответствии с требованиями статей 7.21, 7.22, 7.23, 19.4, 19.5, 19.6, 19.7 КоАП РФ. А возложены эти контрольные и надзорные (?) функции на начальника и заместителя начальника управления государственной жилищной инспекции Министерства энергетики, транспорта, связи и ЖКХ Свердловской области.

<1> См.: Областная газета. 1997. 10 дек.

Известно, что бумага все терпит, вытерпит "контроль" и "надзор", но как совместить... несовместимость с реальностью названных полномочий "по осуществлению", если дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 19.4 - 19.7 КоАП РФ, подсудны судьям... (ст. 23.1 КоАП РФ). Трудно представить, как это вдруг начальник ЖКХ будет "осуществлять полномочия по рассмотрению" дел судьями. Остальное можно не комментировать, хотя возникают вопросы о том, кто же в области будет "осуществлять полномочия контроля", к примеру, за областным судом...

Законом г. Москвы от 18 декабря 2002 г. "О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве" предусмотрено создание коллегиальных органов административной юрисдикции. В числе таковых названы административные комиссии и "иные коллегиальные органы". Такая статусная неопределенность не противоречит российскому законодательству, допускающему перспективу решения правовых вопросов "на будущее". Здесь существенно другое - вторжение в процессуальное регулирование, уже решенное в федеральном Кодексе об административных правонарушениях. В названном Законе г. Москвы решение не только неправомочное, но и противоправное, нелегитимное. В КоАП РФ вполне определенно указано: постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано: "вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа" (п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ).

В ч. 2 ст. 12 названного Закона г. Москвы от 18 декабря 2002 г. записано: "Решение коллегиального органа может быть обжаловано в вышестоящий коллегиальный орган в порядке, установленном в положениях о коллегиальных органах, или в суд в соответствии с главой 30 КоАП РФ. Комментировать это сложно, но можно надеяться, что кто-то из участвовавших в разработке или принятии цитированной нормы был знаком с несложными требованиями ст. 1.3 КоАП РФ.

  1. Наиболее обстоятельно административно-процессуальные аспекты представлены в Кодексе Нижегородской области об административных правонарушениях от 24 июля 2003 г., в котором рубрикация по разделам и их название соответствуют четырем разделам КоАП РФ. Оригинальность и справедливое, на наш взгляд, своеобразие структуры названного Кодекса в том, что в его раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" включены две главы - "Возбуждение дела об административном правонарушении" (глава 12) и "Рассмотрение дела об административном правонарушении и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" (глава 13). Своеобразие видится в том, что стадия исполнения включена в раздел IV областного Кодекса, тогда как в КоАП РФ правовые нормы, регламентирующие порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний, сосредоточены в особом V разделе КоАП РФ. Заметим, все три статьи главы 13 Нижегородского областного Кодекса не имеют каких-либо содержательных предписаний и отсылают к соответствующим главам КоАП РФ - 29, 30 и 31: о порядке рассмотрения дела, о порядке пересмотра постановлений, о порядке исполнения постановлений.

В статьях главы 12 названного Кодекса Нижегородской области во многом воспроизводятся правовые предписания соответствующих статей КоАП РФ (и это не запрещено федеральным законом - КоАП РФ), но здесь просматривается "обходной маневр" в целях дополнения, а то и прямых поправок КоАП РФ, что в соответствии с его ст. 1.3 находится в ведении Российской Федерации. В этом отношении примечательны нормы, регламентирующие возбуждение дела об административном правонарушении.

А. В ч. 7 ст. 12.1 Нижегородского Кодекса воспроизведены положения пунктов 2, 3, 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, определяющие моменты, с которых считается возбужденным дело об административном правонарушении, и не содержится указаний на момент "составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении", что предусмотрено п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Эта на первый взгляд безобидная уловка приносит затруднения правоприменителям, которые, безусловно, обязаны соблюдать все нормы КоАП РФ и содержащиеся в п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Подобная ситуация требует сопоставления всякого регионального закона, анализируемого с федеральным.

Б. В ч. 8 ст. 12.1 названного Кодекса Нижегородской области по существу воспроизведено содержание ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, регламентирующей порядок вынесения мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Но здесь примечательны и уместны два указания: такое определение выносится не позднее чем в двухдневный срок и копия такого определения "немедленно направляется лицу, подавшему заявление, либо в средство массовой информации, опубликовавшее соответствующее сообщение". Такое предписание целесообразно включить в КоАП РФ, и это будет способствовать активизации борьбы с административными правонарушениями и повышению роли СМИ в предупреждении и пресечении административных проступков. Таким образом, из стороннего наблюдателя, в лучшем случае - информатора, СМИ становятся активными и заинтересованными участниками правовоспитательного и профилактического процесса.

В. Часть 3 ст. 12.3 названного Кодекса Нижегородской области указывает на возможность возбуждения дела об административном правонарушении прокурором по заявлениям заинтересованных лиц или по иным основаниям, указанным в ч. 2 ст. 12.1 этого Кодекса. Такое решение является излишним: полномочия прокурора по возбуждению указанных дел определены ст. 28.4 КоАП РФ; прокурор является одним из федеральных органов, функции и компетенция прокурора определяются федеральным законодательством, и в приводимой ч. 3 ст. 12.3 областного Кодекса достаточно было ссылки на ст. 28.4 КоАП РФ. А главное - здесь региональный законодательный орган вторгается в сферу федерального КоАП, который в п. 4 ч. 1 ст. 1.3 включил в сферу исключительного ведения Российской Федерации порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Названный Кодекс Нижегородской области корректно подтверждает, что по установленным в ст. 28.7 КоАП РФ основаниям по делу может быть проведено административное расследование. Но областной закон не избежал вторжения в порядок производства по делам об административных правонарушениях (ограничения установлены в п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ), так как им определены процессуальные специальные полномочия. Свое решение по указанному вопросу региональный законодатель сформулировал в ч. 2 ст. 12.6 Кодекса: "Если административное правонарушение, при производстве по которому требуется административное расследование, выявляется лицом, наделенным полномочиями по составлению протоколов в соответствии со статьей 12.4 настоящего Кодекса, решение о проведении расследования принимается, а расследование организуется и проводится органом или должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории".

С учетом явной, по нашему мнению, неправомерности фактического присвоения субъектами Российской Федерации функции по определению субъектов правоприменения следует безотлагательно исключить это из ведения субъектов Российской Федерации, а в ст. 1.3 КоАП РФ установить однозначно, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами, подлежат рассмотрению мировыми судьями. При этом подлежит исключению ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, определяющая органы административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, административная ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации. Предлагаемое решение реально и более современно, теперь мировые судьи повсеместно занимают свое место в судебной системе, что нельзя было утверждать на время принятия КоАП РФ в декабре 2001 г., а тем более при разработке его и даже при первом чтении в июне 1997 г. Теперь в этом смысле есть основа для приближения к принципам правового государства, контуры которого обозначены в ст. 1 Конституции Российской Федерации.

Реализация предложения приблизит формирование единого правового пространства в Российском государстве. А его процессуально-правовая составляющая требует единообразного понимания и единообразной правовой регламентации.

В законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности не все совершенно, и с этим трудно спорить. Но это один из этапов развития российской государственности, и его предстоит пройти достойно и с нужным социально полезным результатом. Этому будут способствовать теоретические исследования, необходимый анализ соотношения федерального и регионального законодательства. Установлению истины и критериев восстановления нарушенного в отмеченных случаях равновесия и достижения справедливого, разумного и сбалансированного соотношения федерального и регионального законодательства об административной ответственности будут способствовать объективный анализ правоприменительной практики и научно обоснованные, взвешенные рекомендации.

Изложенные нелегитимные правовые установления в региональных законах об административной ответственности показывают сложность ряда вопросов, требующих законодательного разрешения федеральными органами государственной власти. По существу, законодатели субъектов Российской Федерации соблюдают требование ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации о том, чтобы их законы не противоречили федеральным законам, в том числе принятым по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, в частности, по вопросам административного и административно-процессуального законодательства. Это правило нарушено, пожалуй, только в Законе г. Москвы от 18 декабря N 66 "О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях". Нами отмечаются решения, хотя и не противоречащие федеральному закону, легитимность которых остается неопределенной в силу отсутствия необходимой правовой четкости регламентации их в федеральных законах.

Главный вопрос остается открытым: субъекты вправе решать указанные вопросы, оставшиеся нерешенными в КоАП РФ или оставленные для решения их субъектами Российской Федерации? Статья 73 Конституции Российской Федерации на этот счет неконкретна: "Вне пределов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Не вносит ясности в указанный вопрос и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Автор комментария ст. 1.3 КоАП РФ А.В. Федоренко по рассматриваемому вопросу констатирует: "Полномочия субъектов РФ определяются по так называемому остаточному принципу, вытекающему из ст. 73 Конституции..." <1>. Полагаем необходимыми разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации:

<1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общей редакцией Е.Н. Сидоренко. Изд. третье. М.: Проспект, 2003. С. 9.
  1. о включении в смысле п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в сферу административно-процессуального права правовых предписаний о подведомственности составления протоколов об административных правонарушениях;
  2. о допустимости (недопустимости) расширительного толкования ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации в смысле ограничения полномочий субъектов Российской Федерации принимать законодательные решения в случаях отсутствия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
  3. о конституционности (неконституционности) правовых предписаний ст. 1.3 КоАП РФ, ограничивающих полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если иметь в виду, что пределы исключительного ведения Российской Федерации и пределы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и порядок реализации ими правоустановительных полномочий определены ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, а ограничения правоустанавливающих субъектов Российской Федерации определены КоАП РФ, являющимся только федеральным законом.

Автор предполагает значительную масштабность поставленных вопросов, которые могут повлечь ревизию некоторых концептуальных составляющих КоАП РФ. Но внесение правовой определенности Конституционным Судом Российской Федерации по отмеченным вопросам связывается прежде всего с утверждением конституционных основ правового государства.

Отмеченные расхождения в понимании административно-процессуального регулирования правоотношений в сфере административной ответственности убеждают в необходимости единого федерального административно-процессуального закона, которым может стать Российский административно-процессуальный кодекс. При этом сохраняют свое непреходящее значение правоустановительный опыт субъектов Российской Федерации и правоприменительная практика их законов в сфере административной ответственности.