Мудрый Юрист

Вопросы правового регулирования обращений граждан в сфере исполнительной власти *

<*> Институты административного права России. М., 1999.

Конституционные положения о формировании в Российской Федерации правового государства получают более предметное и конкретное развитие в реализации прав граждан на участие в управлении государством. Одно из проявлений этого - право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления с заявлениями, предложениями и жалобами. Это право гарантируется судебной защитой (ст. ст. 32, 33, 46 Конституции РФ).

В развитие указанных конституционных положений в последние годы принимаются реальные меры по нормативно-правовому обеспечению конституционных прав и законных интересов граждан. В числе законодательных и иных нормативных правовых актов особое место занимают: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г., Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы".

Редкие в последнее время сообщения из Администрации Президента РФ и региональных органов исполнительной власти показывают, что растет число письменных обращений, до 70% которых направляется на места <1>. Администрация Тверской области в 1998 г. получила 4836 письменных обращений граждан, из них из Администрации Президента РФ - 757. В 1997 г. их было соответственно 4102 и 1818. Пишут, обращаются - значит, надеются, верят, и в 20% случаев обращения удовлетворяются. Примечательно, что до 1% обращений, например по г. Твери за 1998 г., - это предложения, подтверждающие реальность права граждан на участие в управлении делами государства и общества. Обращения не всегда результативны, что, помимо отмеченного, подтверждается повторностью обращений, которых по Тверской области в 1997 г. было 482, а в 1998 г. 638.

<1> См.: О чем пишут Президенту? // Российская газета. 1997. 22 янв.

Во многих положениях утративший свое действие Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (далее в редакции от 4 марта 1980 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" пора заменить федеральным законом "Об обращениях граждан", который после принятия его Государственной Думой в первом чтении 22 марта 1996 г. (три года назад!) до сих пор остается непринятым.

Региональные нормативные правовые акты не решают и не могут решить все вопросы, прежде всего в части установления административной и иной юридической ответственности за ненадлежащее рассмотрение обращений. Они регламентируют только вопросы обращения в органы публичной власти <1>. Нужен единый федеральный закон "Об обращениях граждан", в который, наряду с регламентацией порядка, сроков обращений и рассмотрения, целесообразно включить соответствующие положения Закона от 27 апреля 1993 г., с установлением административной ответственности за ненадлежащее рассмотрение обращений. Субъектами такой ответственности следует признать руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

<1> См.: Положение о порядке работы с обращениями граждан, поступившими в администрацию города Твери, утвержденное мэром г. Твери 28 апреля 1997 г., и Положение о порядке работы с обращениями граждан, поступившими в администрацию Тверской области, утвержденное губернатором Тверской области 12 марта 1997 г.; Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. "Об обращениях граждан"; и др.

Принятие ошибочного решения по жалобе возможно по разным причинам: сложность ситуации, ошибочная оценка фактов и обстоятельств, недостаточный профессиональный опыт, применение ненадлежащих правовых норм и т.д. В связи с этим целесообразно в законодательном порядке наделить орган (в том числе коллегиальный), должностное лицо правом пересмотра по жалобе (заявлению) уже принятого решения.

Можно предложить следующее законодательное решение вопроса.

  1. Если руководитель коллегиального органа как должностное лицо, ответственное за его работу, в частности за принятие ошибочного решения по жалобе (заявлению), не выразил в объективной форме (письменно) своего особого мнения, то он должен нести персональную ответственность за принятие ошибочного решения по обращению гражданина.
  2. Ошибочное (по мнению гражданина) решение по его обращению может быть обжаловано им в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) путем подачи мотивированной жалобы непосредственно в орган (должностному лицу), принявший обжалуемое решение по первоначальному обращению.
  3. Руководитель органа (должностное лицо), находя жалобу подлежащей удовлетворению, обеспечивает пересмотр решения по первоначальному обращению гражданина в 10-дневный срок со дня получения жалобы. При полном или частичном отказе в удовлетворении жалобы все материалы дела с принятым по жалобе решением в 5-дневный срок со дня поступления жалобы или принятия решения по ней направляются в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).
  4. Вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) обеспечивает рассмотрение дела по жалобе в сроки, установленные законом для рассмотрения жалоб граждан.
  5. При полном или частичном отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Федеральным законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан" с жалобой на действия органов и конкретных должностных лиц, рассматривавших первоначальное обращение и жалобу по нему.

Предлагаемый порядок предварительного рассмотрения жалоб в сочетании с повышением персональной ответственности руководителей коллегиальных органов и должностных лиц за ошибочное или необъективное рассмотрение жалоб и иных обращений граждан можно принять как стимулирующее средство, так как самим соответствующим органам и должностным лицам приходится исправлять собственные ошибки и устранять нарушения закона. Таким образом, у них будет формироваться заинтересованность в уменьшении объема своей работы.

При этом сам по себе пересмотр решения по обращению гражданина органом (должностным лицом), вынесшим первоначальное решение, не должен настораживать из-за неисключающейся необъективности, поскольку вопрос стоит о персональной ответственности руководителя (должностного лица). Такое решение апробировано законодательством и правоприменительной практикой: суды (судьи) наделены правом пересмотра гражданских и уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам; судьи и начальники органов внутренних дел наделены правом пересмотра дел о мелком хулиганстве (ст. 274 КоАП РСФСР).

В связи с изложенным целесообразно в КоАП предусмотреть административную ответственность должностных лиц за несвоевременное, с нарушением установленных законом сроков, рассмотрение заявлений, жалоб и предложений граждан, а равно за несообщение в установленный срок о результатах рассмотрения таких обращений, с передачей дел по подобным правонарушениям в ведение судей (мировых судей). Предлагаем установить административную ответственность должностных лиц за несообщение средствам массовой информации в установленные законодательством сроки сведений о мерах, принятых по критическим материалам, опубликованным в средствах массовой информации, также с передачей таких дел в ведение судей (мировых судей).

Целесообразно установить, что опубликованные средствами массовой информации материалы в защиту прав и законных интересов граждан приравниваются к официальным обращениям, если в таком материале имеется об этом просьба аккредитованного автора (например, специального или собственного корреспондента). Такое решение вопроса следовало бы закрепить в форме правовых предписаний в федеральных законодательных и иных нормативных правовых актах об обращениях граждан и о средствах массовой информации. Социальная значимость реализации нашего предложения подтверждается, в частности, общественным резонансом на публикацию Е. Васильковой "Самосуд" <1>.

<1> См.: Российская газета. 1999. 12 янв.; Комсомольская правда. 1999. 26 февр.

Вопросы совершенствования правового регулирования обращений граждан приобретают особое значение в связи не столько с внутригосударственными проблемами, сколько с необходимостью создания достойного России правового авторитета на международном уровне представительства в Европейском суде по правам человека при Совете Европы в Страсбурге.

Необходимость решения отмеченных вопросов убедительно представлена в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова <1>.

<1> См.: Российская газета. 1999. 10 марта.