Мудрый Юрист

Административный процесс: от виртуальной абстракции - к реальной кодификации *

<*> Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Вып. 12. Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2001.

"...девиз герменевтики текста:

больше объяснять, чтобы лучше понимать"

(Поль Рикер. Герменевтика. Этика.

М.: Политика, 1995. С. 18)

1. Генезис административного процесса

Административный процесс в России как правовая категория генерирован учеными-административистами дореволюционной (до 1917 г.) правовой школы М.Д. Загряцковым, В.Л. Кобалевским и С.С. Студеникиным <1>.

<1> См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 112 - 115; Кобалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 389; Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М.-Л., 1949. С. 44.

Современный административный процесс в России как правовая категория и как правовое явление можно характеризовать феноменальностью: его история с момента постановки вопроса о нем в 1944 г. - чуть более полстолетия. Внимание к нему ученых-юристов советского времени и современных непостоянно. Этим обусловлен и определенный застой в разрешении проблемы его кодификации.

Первое известное зафиксированное упоминание об административном процессе как о порядке реализации материальных административных правовых норм связано с законодательством СССР 1930-х годов о взыскании налогов и неналоговых платежей (местных сборов) <1>. В то время административный процесс явился "как мимолетное виденье", и не могло быть иначе, так как "заглавной" административной фигурой был фининспектор, в военные и первые послевоенные годы замененный истеричным "упалнамоченным" по вышибанию надуманных налогов, фарисейского "самообложения" и обязательных "натурпоставок" - яиц, мяса и молока с каждого колхозного двора независимо от наличия в нем какой-либо живности, единственным достоянием которого были мифические трудодни - палочки.

<1> См., напр.: Положение о взысканиях налогов и неналоговых платежей. Утв. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 сентября 1932 г. N 481/1402 // СЗ СССР. 1932. N 69. Ст. 410.

В 60 - 70 годы административный процесс как виртуальная категория "уходил и вновь маячил в отдаленье" в работах ведущих ученых-административистов того времени. Но "маячил" противоречиво, расплывчато и неконкретно, и стереотипы того этапа формирования концепции административного процесса выражаются в трудных и застойных поисках "земли Санникова", которая вроде бы существовала, ее вроде бы видели, но ступить на нее никому не удавалось. Административный процесс, по известной фразе К. Маркса, тоже существует виртуально как "форма жизни закона", но его правовые очертания не определены. Об этом говорит и последняя по времени опубликования статья А.А. Демина <1>.

<1> См.: Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификации административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 11. С. 5 - 12.

Исключение в 30 - 40 годы административного права из сферы советской правовой системы повлекло приостановление научных исследований проблем административного процесса. Но начиная с 50-х годов активные научные усилия административистов в сфере административного процесса завершились рядом монографий. Мы называем административистов-процессуалистов, которые, на наш взгляд, внесли наиболее заметный вклад в научное развитие и законодательное закрепление административно-процессуальных норм <1>.

<1> См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973; Лунев А.Е. Ответственность за административные правонарушения. М., 1961; Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999; Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998; Она же. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов, 1999; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998; Старилов Ю.Н. Современное административное право: новые подходы к пониманию сущности и структуры // Российское государство и правовая система: Современное развитие, проблемы, перспективы. Воронеж, 1999. С. 428 - 460; Он же. Российская административная юстиция в системе административного права: процессуальный аспект // Там же. С. 650 - 664; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999; и др.

В числе первых достаточно полно советский административный процесс представил Г.И. Петров, определивший как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности советского государственного управления, а советское административно-процессуальное право как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения <1>, складывающиеся в сфере этой деятельности.

<1> См.: Петров Г.И. Задачи кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1958. N 6. С. 27.

Позднее Г.И. Петров подтвердил свою позицию: "Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции" <1>.

<1> См.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.

Такую же позицию высказал Ю.М. Козлов: "Под административным процессом в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, т.е. процессуальные формы ее осуществления. Под административным процессом в узком смысле слова понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных административно-правовых норм к конкретным (индивидуальным) делам" <1>. Разницы в определениях нет. Кто из названных авторов высказался первым - вопрос исторический, но именно с приведенными определениями административный процесс занял и занимает до сего времени правовую нишу в советской и российской правовой системе.

<1> См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 86.

Заметим, однако, что дела всегда индивидуальны, конкретен их предмет, независимо от наличия спора по ним (юрисдикционные дела) или отсутствия такового (сугубо управленческого, даже позитивного характера). Спустя много лет (32 года) Ю.М. Козлов, повторив определение понятия в широком смысле, в узком смысле определяет его "как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права" и рассматривает административный процесс как правоохранительную, т.е. юрисдикционную, деятельность <1>. Это уже конкретней. Примечательно то, что формы административного процесса Ю.М. Козлов сводит "к двум обобщенным группам: а) юрисдикционное производство; б) процедурное производство" <2>.

<1> См.: Козлов Ю.М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 381.
<2> Там же. С. 414 - 418.

Научные разработки проблем административно-процессуального регулирования нашли заметное отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <1> (и одноименных указах союзных республик), а также в Постановлении Президиума Верховного Совета СССР о практике применения названного Указа <2>. Этот Указ не без оснований был назван первым кодификационным актом об административной ответственности, что было подтверждено предписаниями указанного Постановления об организации работы по кодификации законодательства об административной ответственности. В числе кодифицированных в КоАП РСФСР и КоАП РФ стали и процессуально-правовые нормы. Здесь и далее имеется в виду проект КоАП РФ, принятый Государственной Думой в третьем чтении 4 октября 2000 г. На проект КоАП РФ Президент Российской Федерации наложил вето и с замечаниями возвратил в Государственную Думу <3>. Уверенность в добротности проекта в его процессуальной части дает нам основания для использования проектируемых правовых норм.

<1> См., напр.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 35. С. 368.
<2> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. N 43. С. 577.
<3> См.: Российская газета. 2000. 28 дек.

В КоАП РФ 2001 г. раздел V остался под таким же названием, как и в КоАП РСФСР 1984 г., не обозначены в этом разделе отдельно главы - производство по исполнению постановлений о наложении конкретных взысканий (штрафа, ареста и др.), а глава 32 названа обобщенно "Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний". В этой главе всего 10 статей, и по существу каждому из 7 видов взысканий посвящена одна статья. Но сущность назначения этих статей, как и ранее производств, остается прежней - обеспечить исполнение постановлений именно с учетом специфики административного взыскания. Так, действия по взысканию 10 рублей административного штрафа не адекватны действиям по исполнению постановления о применении административного ареста. Таким образом, если не юридически, то фактически исполнение каждого вида административного взыскания обеспечивается комплексом соответствующих процедурно-процессуальных правил, в той или иной мере носящих автономный характер и представляющих собой замкнутый цикл процедурно-процессуальных действий участников соответствующего исполнительного производства.

Изложенная конструкция раздела V КоАП РФ, очевидно, связана с нежеланием его разработчиков признавать исполнение постановлений составляющей, продолжением раздела IV производства по делам об административных правонарушениях, т.е. составной частью единого процесса правоприменения. Такая конструкция искусственна, если не игнорировать опыт Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов. Первый из них до сего времени включает, а второй до недавнего времени включал разделы по исполнению судебных решений по гражданским делам и судебных приговоров по уголовным делам.

2. Единство содержания и формы административного процесса

При различиях в определении понятия административного процесса авторы-административисты по существу называли и называют административным процессом урегулированный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Впервые в учебники, а следовательно, и в вузовские программы административный процесс был включен в 1970 г. <1> и в 1973 г. <2>. И с этого времени активизировались поиски места административного процесса в правовой системе и определения места производства по делам об административных нарушениях в структуре административного процесса.

<1> См.: Петров Г.И. (при участии В.Д. Сорокина). Советский административный процесс // Советское административное право. Часть общая. Л., 1970. С. 275.
<2> См.: Сорокин В.Д. Административный процесс // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 299.

В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих - производств, в числе которых называются сугубо управленческие (связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно - производство по применению мер административного принуждения. Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий "процесс" и "производство" и по поводу конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В.Д. Сорокина: "Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств" <1>.

<1> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120.

Единообразный подход к определению позиции об объективно-рациональном соотношении процессуально-правовых критериев важен с методологической точки зрения. В этом отношении имеет право на существование индивидуальная авторская позиция в теоретических исследованиях. Но на законодательном уровне важно четкое закрепление соотношения "процесс - производство - стадия", чтобы не возникало коллизий и дискомфорта из-за "тесноты" производствам в структуре... производств или, напротив, из-за неограниченной автономии стадии в структуре процесса. Например, нормы об исполнении постановлений о наложении административных взысканий в свое время были включены в раздел IV Основ об административных правонарушениях, названный "Производство по делам об административных правонарушениях" <1>. С таким же названием в действующем КоАП имеется раздел IV, но наряду с ним есть и раздел V КоАП РСФСР под названием "Исполнение постановлений о наложении административных взысканий". По сути своей это стадия производства, но здесь в КоАП содержится 9 глав (главы 24 - 32), регламентирующих порядок исполнения постановлений по каждому из применяемых видов взысканий. При этом главы названы производством (например, "Производство по исполнению постановлений о наложении штрафа" и т.д.). Здесь "тесно" производствам... в рамках производства.

<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 44. Ст. 909.

Полагаем, что следствием методологической погрешности можно объяснить утверждение того, что производство по делам об административных правонарушениях является особой разновидностью административного процесса <1>: производств может быть множество, административный процесс может быть только единичен.

<1> См.: Павлова Е.С. Порядок производства по делам об административных правонарушениях // Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 122.

В.Д. Сорокин предложил наиболее обстоятельную структуру административного процесса, включающую в него ряд производств (в определенной мере этот перечень в последующем претерпел изменения):

  1. по принятию нормативных актов (здесь и далее имеется в виду сфера государственного управления);
  2. по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций;
  3. по административно-правовым жалобам и спорам;
  4. по делам организационного характера в аппарате управления;
  5. по делам о поощрениях;
  6. по делам о применении принудительных мер.

Широкое понимание административного процесса, да и просто понятие административного процесса многие авторы связывают с тем, что якобы всякой материально-правовой отрасли права должна соответствовать обеспечивающая ее отрасль процессуального права. При этом приводятся достаточно "хлесткие" параллели: гражданское право - гражданский процесс; уголовное право - уголовный процесс; административное право - административный процесс. Писали даже о том, что трудовое, земельное и другие отрасли материального права должны сопровождаться соответствующими процессуальными отраслями. Аргументация ограничивалась усеченной цитатой из сочинений К. Маркса: "материальное право, однако, имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы", "процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его внутренней жизни" <1>. Таких авторов много, всех не назвать, но ошибка у всех одна: забывали суть или не желали много распространяться, очевидно, из-за боязни прослыть "ревизионистами". А, может, подводило незнание предмета суждений К. Маркса.

<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 158.

Между тем его суждения не абстрактно-философские по общим вопросам права, а вполне конкретные, что видно даже из названия статьи - "Дебаты по поводу закона о краже леса". Статья содержит 41 страницу плотного текста - ее надо же читать! А в этой статье речь идет о юридической квалификации кражи леса как преступления, и о необходимости отграничения его от проступка, и о судебном же порядке возмещения владельцу леса вреда - о гражданском иске (с. 131, 152 - здесь и далее страницы по указанному изданию). А в конечном итоге речь идет о судебном процессе.

О неразрывной связи материального права (закона - термин К. Маркса) именно с судебным процессом писал Маркс, подчеркивая: "Один и тот же дух должен осуществлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона..." (далее нами цитировалось, с. 158). Таким образом, применительно к сущности приведенных суждений К. Маркса можно говорить только об уголовном и гражданском процессах, и они были, есть и будут. Но ни слова, даже намека нет в названной статье К. Маркса на какие-либо иные виды процессуально-правовой деятельности и на административный процесс тоже.

Следовательно, для формирования процессуальных отраслей права надо искать иные, "немарксовские" критерии. К примеру, об арбитражном процессе Маркс не писал; арбитражного процесса в то время не было, но он есть и будет, даже несмотря на то, что нет такой материально-правовой отрасли, как арбитражное право. Об административном процессе и об административно-процессуальном праве до поры до времени тоже не писали, хотя административное право давно и реально существует. Административный процесс пока не сформировался, но он будет, и критерии его формирования специфичны.

Нужны научные аргументы для формирования административного процесса. Декларативно-лозунговые утверждения, подобные высказанным Г.И. Петровым "Социалистическому содержанию советского административного права соответствуют социалистические формы советского административного процесса" <1>, даже с заменой слова "советское" на "российское" не убедят депутата Василия Ивановича (не Чапаева) в том, что надо двигаться... в никуда.

<1> См.: Петров Г.И. Задачи кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1958. N 6. С. 27.

Пора отойти от зашоренности в понимании концепции административного процесса, сложившейся в 60-е годы. Многое с той поры изменилось в административно-процессуальном регулировании управленческих отношений: неизмеримо вырос и сформировался процессуально-правовой массив, преодолен психологический барьер и накоплен опыт в проведении кодификации материальных и процессуальных административно-правовых норм (КоАП 1984 г. и КоАП 2001 г., Таможенный кодекс, Налоговый кодекс и ряд других). Теперь более чем не состоятельно ставить вопрос о пределах кодификации - "Основы + Кодексы". И не надо пугаться упреков в непоследовательности: меняются времена, меняется не только базис, но и надстройка, и нет препятствий для преодоления стереотипов, обновления концепции административного процесса и формирования его структуры на базе процессуальной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2000 года.

Охват всех сторон правоприменения в сфере административно-правового регулирования с искусственным соединением несоединимого (позитивной управленческой деятельности и административно-юрисдикционной) не дал даже условного симбиоза: так и идут эти виды правореализации процессов каждый сам по себе. И только административно-юрисдикционный процесс живет и действует, хотя и в рамках комплексного кодификационного законодательного акта - Кодекса об административных правонарушениях.

Бесперспективность единого ("сквозного") кодификационного административно-процессуального акта становится очевидной. Не случайно, наверное, появилась очередная абстрактная химера - проект "процессуального управленческого кодекса, который регламентировал бы все управленческие процедуры" <1>. В самой формулировке этой идеи "выпирают" два антагонистических начала - "процессуальный кодекс управленческих процедур". Тут, как говорится, "или - или": или есть процесс, основанный на процессуальных нормах, или нет процесса, если он основан на организационно-технических правилах. Как видим, вольное обращение с терминами приводит не только к подмене понятий, но и к синтезу несоединимого, а по сути, к той вечной и нереальной идее-фикс о создании вечного двигателя, который можно вечно только создавать, но который не будет работать вечно.

<1> См.: Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 45 - 46.

При решении вопроса о кодификации административно-процессуальных норм методологически важно учитывать соотношение процесса и производства как общего (совокупности производств) с частным, особенным (с отдельным производством). На это обращал внимание административистов И.А. Галаган. Он основательно утверждал, что производство по делам об административных правонарушениях "есть сложное государственно-правовое явление", дал его комплексное определение как "характеризующееся различными сторонами своего содержания" <1>. Одной из характерных особенностей этого производства И.А. Галаган считал его самостоятельность, и это свойство он предлагал учесть при кодификации <2>.

<1> См.: Галаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 36 - 37, 39.
<2> См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 35, 37, 39.

Именно содержание производства по делам об административных правонарушениях предопределяет его правообразующую роль в системе правовых ценностей. И.А. Галаган определил производство по делам об административных проступках как систему административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих государственных органов, их должностных лиц и представителей общественности по возбуждению и рассмотрению дел об административных проступках, применению к виновным справедливых мер административной ответственности и их исполнению в целях борьбы с правонарушениями и... воспитания трудящихся.

Сравним это определение производства с задачами производства, сформулированными в КоАП: "Своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепление... законности" (ст. 225 КоАП 1984 г.) и "всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений" (ст. 24.1 КоАП РФ 2000 г). Сравнение - 1:1, но в пользу определения И.А. Галагана, то есть в пользу комплексности производства и включения в него исполнения постановления как составной части правоприменения, так как стадия исполнения занимает прочное "серединное" место между разрешением дела по существу и выполнением производством по делам об административных правонарушениях профилактических и правовоспитательных функций.

Сложность и самостоятельность производства по делам об административных правонарушениях можно характеризовать таким его интегрирующим качеством, как самобытность, которая предопределяется оснащенностью производства процессуальными правовыми нормами, и они являются инструментом более точным, тонким и чувствительным по сравнению с организационно-техническими правилами.

С течением времени, по мере накопления административно- процессуальных норм, действующих в сфере административной юрисдикции, отмеченная процессуальная самостоятельность производства по делам об административных правонарушениях развивалась до уровня полной автономности, и это новое качество производства стало предопределяющим при решении вопроса о создании на основе его автономности содержательно отличного административно-процессуального кодекса.

О резервах расширения кодификационного процессуально-правового поля свидетельствует тенденция к дифференциации административно-процессуальных правовых норм, регламентирующих правоприменение в сфере административной юрисдикции. Так, процессуальная часть КоАП 1984 г. (включая компетенционные нормы, то есть разделы III - V) изложена в 114-ти статьях; в КоАП 2001 г. таких статей 160, но статей часто сложных и весьма объемных текстуально, изложенных на нескольких страницах. Это прежде всего блок процессуальных норм, регламентирующих обеспечение производства по делам об административных правонарушениях (ст. ст. 27.1 - 27.15); статьи, определяющие процессуально-правовой статус участников процесса (ст. ст. 25.6 - 25.10). Совершенно неповторима по объему ст. 28.3, занимающая более десяти страниц текста, определяющая перечень должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях. Можно назвать ряд других аналогичных статей.

Предложений по созданию административно-процессуального кодекса, как, впрочем, и административного кодекса, вносилось немало, но, видимо, без понимания существа предмета и проблемы. Несостоятельность таких предложений очевидна при внесении их доктринерами, но обидно, что прожектеры вводят в заблуждение руководителей страны. Только этим можно объяснить "строгие" предписания Президента Российской Федерации Правительству "завершить в 1996 году разработку проектов административного и административно-процессуального кодексов Российской Федерации" <1> и поручение Администрации Президента РФ: "Принять совместно с Правительством Российской Федерации участие в разработке Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов административного кодекса Российской Федерации и административно-процессуального кодекса Российской Федерации" и тут же: "Усилить контроль за исполнением" названного Указа <2>.

<1> См.: ст. 7 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" // СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2868.
<2> См.: Перечень поручений Администрации Президента Российской Федерации: приложение N 3 к Указу Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1608.

До названных Указов от 6 июня 1996 г. и от 3 апреля 1997 г. и после их издания остается неясным статус названных АК и АПК: или все административные материальные и процессуальные нормы имелось в виду включить в них, или только материально-правовые. Осторожнее по поводу кодификации обходится действующий Президент Российской Федерации в утвержденной им Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, где имеется в виду обеспечить "разработку составов правонарушений с учетом специфики уголовной, гражданской, административной и дисциплинарной ответственности и включение соответствующих правовых норм в Уголовный, Гражданский, Административный и Трудовой кодексы" <1>.

<1> См.: Российская газета. 2000. 28 сент.

Приведенная системность дает основания утверждать, что имеется в виду, в частности, Кодекс об административных правонарушениях, в который уже включаются и административно-процессуальные нормы, нейтрализующие притязания на создание ранее объявленного административно-процессуального кодекса. Но здесь, пожалуй, слово за специалистами-административистами, и им видней, чему быть - раздельным АК и АПК или единому КоАП.

В интересах формирования административно-юрисдикционного процесса необходимо определиться с категориями "административный процесс" и "управленческие процедуры". Здесь нельзя ограничиться их соотношением "общее - частное" или "широкое - узкое". Как общее (широкое) понятие словосочетания "управленческие процедуры" применимо к совершению всяких правомерных действий органами исполнительной власти и их должностными лицами, в том числе в связи с реализацией административной ответственности. Как частное (узкое) понятие словосочетания "управленческие процедуры" приемлемо, например, к порядку извещения участников разбирательства о времени и месте рассмотрения конкретного дела (телефонные, телеграфные или иные письменные сообщения, непосредственно или через руководителя трудового коллектива либо родителей и т.п.). К управленческой процедуре, по большому счету, относится немедленное провозглашение принятого решения (постановления) или объявление только его резолютивной части. Подобные процедуры предусматриваются Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами.

По указанному вопросу в административно-правовой литературе единства не отмечается, допускается немотивированная подмена понятий "административный процесс" и "управленческие процедуры". "Под процедурой обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания" <1>. Б.М. Лазарев подчеркивал значение оснащения процедур правовыми нормами, что обеспечивает превращение их в "юридический элемент правопорядка". Он подчеркивал: "Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными" <2>.

<1> См.: Лазарев Б.М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5.
<2> См.: Там же.

А.Ю. Якимов принимает административно-юрисдикционный процесс как совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях <1>.

<1> См.: Якимов Ю.А. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 5.

Административно-юрисдикционный процесс традиционно связывается только с наказательным, ретроспективным аспектом самой административной ответственности, при этом не учитывается ее предупредительно-профилактическая функция.

Названные В.Д. Сорокиным иные виды производств, кроме производства по применению мер административного принуждения, характеризуются тем, что они возникают, развиваются и прекращаются в упрощенной процедурной форме и связаны (во всяком случае, в конечном итоге) с управленческим (служебным) подчинением. Например, производство по жалобам и дисциплинарное производство осуществляются, как правило, не открыто, в отсутствие даже заинтересованных лиц, а итоговые акты-документы принимаются по ним в условиях отсутствия даже процедурной регламентации.

Все производства, связанные с применением административных санкций, осуществляются при соблюдении достаточно четких административно-процессуальных норм, регламентирующих, например, права и обязанности заинтересованных (ст. ст. 247, 248 КоАП РСФСР) и иных участников процесса (ст. ст. 249 - 252 КоАП РСФСР). В числе основных: право на непосредственное участие в открытом процессе; на отводы и ходатайства; на защиту; участие в представлении и исследовании доказательств; право на обжалование постановлений; обязанность органов правоприменения соблюдать требования по форме и содержанию процессуальных документов и обеспечивать возможность ознакомиться с ними заинтересованным участникам процесса (ст. ст. 260 - 263); полно и четко регламентирован порядок обжалования и опротестования постановлений и рассмотрения жалоб и протестов (ст. ст. 266 - 275), а также порядок их исполнения (ст. ст. 276 - 310 КоАП РСФСР). Аналогичные процессуальные положения закреплены в ТК и иных нормативных правовых актах, где учтены особенности рассмотрения дел специально создаваемыми коллегиальными органами (комиссиями).

Процесс проявляется там, где процессуальными нормами регламентирована последовательность стадий производства по делам и совершаемых участниками процесса действий, а также формы их фиксации и осуществления контроля за их реализацией (исполнением постановлений либо иных решений).

В уголовном и гражданском процессах есть элементы процедуры, (например, при подготовке дел к рассмотрению извещаются участники процесса, запрашиваются дополнительные документы), есть даже обрядово-ритуальные моменты (в зале судебных заседаний все встают при входе и выходе судей, стоя дают объяснения и выслушивают решения). А в гражданском процессе практикуются еще и собеседования со сторонами. Но эти виды процессов не перестают быть процессами именно в процессуально-правовом смысле, и ни у кого не возникает желание выделить из гражданского и уголовного процессов их организационно-процедурные части.

Недопустимо отождествление терминов "процедура", "процесс", "процессуальное производство" - предостерегал Б.М. Лазарев <1>.

<1> См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 5.

В сфере административной юрисдикции в разное время разные авторы называют разное число производств, в числе которых, например, такие (исключая устаревшие): обычное в органах административной юрисдикции первой инстанции; ускоренное; в органах административной юрисдикции второй инстанции <1>. Эти производства можно назвать общими, и осуществляются они в отношении граждан (физических и должностных лиц) по правилам КоАП. Наряду с ними объективно заявляют о себе и другие, в силу мобильности административного законодательства устаревающие <2>, но активно пополняемые особыми видами производств <3>. К настоящему времени насчитывается 17 таких видов особых производств в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляемых на основе специальных нормативных правовых актов по делам о нарушениях: таможенных правил; земельного законодательства (осуществляется органами по земельным ресурсам и землеустройству); земельного законодательства (осуществляется органами охраны природных ресурсов); земельного законодательства (осуществляется органами Госстроя); лицензионной деятельности на транспорте (осуществляется органами Ространсинспекции); правил дорожного движения (осуществляется органами ГИБДД); санитарных правил; в области строительства; антимонопольного законодательства; защиты прав потребителей; законодательства о рекламе; правил сертификации и стандартизации; правил рыбоохраны; защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; налогового законодательства; в отношении юридических лиц за нарушения законодательства о выборах и референдумах <4>.

<1> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 93.
<2> См., напр.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 41.
<3> См., напр.: Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. М., 1998. С. 112 - 220.
<4> См.: Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству. Часть III. Административная ответственность хозяйствующих субъектов. Тверь, 2000. С. 7 - 177.

Помимо учета значительного числа содержащихся в многочисленных специальных нормативных правовых актах (их более 100) административно-процессуальных норм, при ведении процесса по таким делам по всем названным видам производств составляется огромное количество процессуальных документов (по таможенным делам - около 50, по другим делам - около 10). Понятно, при кодификации норм по этим производствам общие нормы не будут повторяться, соответствующее место займут бланкетные нормы.

Не надо опасаться устаревания и обновления таких производств (их же породило мобильное административное право!): УПК тоже касается такая мобильность (упрощенные, протокольные и прочие производства).

Перечень названных производств могут дополнить производства по применению мер пресечения и по обеспечению административно-юрисдикционной деятельности.

Названные производства входят в сферу административного принуждения; дела по ним возникают и осуществляются в связи с правоотношениями, не сопряженными с управленческим (служебным) подчинением. Множественность дел и норм, их регулирующих, определенная автономность названных производств, несомненная заинтересованность государства в четком процессуально-правовом урегулировании правоприменительного процесса убеждают в необходимости формирования административного процесса, который представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях иных органов и должностных лиц по применению административных санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением.

Административный процесс нами рассматривается в его классическом триединстве - как совокупность процессуально-правовых норм, как совокупность составляющих его производств и как процедурные и процессуальные действия его субъектов.

Интегрируя сложившееся по существу единообразное понимание правовой природы и предмета административно-юрисдикционного процесса, его можно выразить математической формулой АП - УП = АЮП, где "АП" - административный процесс, "УП" - управленческие производства, "АЮП" - административно-юрисдикционный процесс. И звучать эта формула может так: административный процесс минус управленческие производства равняется административно-юрисдикционный процесс. Управленческие производства здесь - это производства, осуществляемые в порядке управленческого (служебного) подчинения, обеспечивающие реализацию органами исполнительной власти их функций с помощью организационной компетенции.

Нельзя отождествлять правовые категории "административный процесс" и "административная юрисдикция", как это было допущено ранее <1>. В этимологическом смысле первая - явление динамичное, само движение и преобразование; вторая - явление статичное, находящееся в состоянии покоя, нуждающееся в приведении в действие внешними силами, средствами. Сравним: мы правомерно говорим и пишем - права и обязанности участников административно-юрисдикционного процесса, но не административной юрисдикции; говорим и пишем - процесс открылся (начался), но не юрисдикция началась; можно говорить, и говорят и пишут - идет судебный процесс и даже "в никуда" - "процесс пошел!", но не напишем и не скажем - юрисдикция идет, даже если она административная. Таковы правила герменевтики.

<1> См.: Иванов В.А. Советский административный юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1980. N 6. С. 30 - 36.

3. Кодификация административно-процессуальных норм

Нормы административно-юрисдикционного процесса могут быть кодифицированы в форме административного процессуального кодекса. Название кодекса должно быть легко читаемым и легко произносимым и раскрывать его содержание. Во всяком случае, не называть кодекс "административно-деликтным", что чревато "игрой" буквы "а", появление которой термин "деликтный" превращает в "деликатный". Об этом свидетельствует опыт - "сын ошибок трудных" <1>.

<1> См., напр.: Административное право и права человека. Волгоград, 1990. С. 22.

Основа структуры административного процессуального кодекса предлагалась неоднократно.

Принятие административного процессуального кодекса "юрисдикционного" содержания позволит отказаться от сыгравшей свою роль концепции "узкого" и "широкого" смысла административного процесса и станет стимулом для активизации научных исследований и совершенствования механизма правореализации. Административистов не должно сдерживать ожидаемое принятие нового КоАП РФ, так как его процессуальная часть может быть признана утратившей силу с принятием административного процессуального кодекса. Возможной мобильности КоАП тоже не надо опасаться. Примером может быть Таможенный кодекс Российской Федерации: в 1993 г. принят, в 1999 г. прошел первое чтение в новой редакции Государственной Думой, но его "процессуальные" положения включены также в проект КоАП РФ.

Административно-процессуальный кодекс должен исключить противопоставление между процессом и процедурами. В этом отношении уместна аналогия с тем, что только с принятием законодательных актов о принудительном лечении и трудовом перевоспитании хронических алкоголиков и наркоманов и после принятия в 70-е годы правовых актов о замене уголовной ответственности административной за некоторые противоправные деяния появились соответствующие научные направления в сфере административно- и уголовно-правовых исследований. Сейчас подобные исследования возможны не столько на нормотивистской основе, сколько на теоретической и эмпирической.

Вспомним, наконец, с чего пошел (начался) процесс правоприменения по делам об административных правонарушениях - с утверждения в 1962 - 1963 гг. положений об административных комиссиях и о порядке производства по делам об административных нарушениях (проступках) <1>.

<1> См., напр.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. N 13. Ст. 166.

Некоторые "заматеревшие" консерваторы по причине зашоренности в упор не видят реалий, с достойным лучшего применения постоянством в любви к "широкому" и "узкому" процессам одновременно говорят только о далекой перспективе формирования административного процесса и его кодификации. Очевидно, с этим связываются сложности поисков в складках "широкого" процесса некоторыми авторами концепции множественности административных процессов, в числе которых называют "числом поболе": "административно-иерархический процесс", когда дела рассматриваются в порядке подчиненности внутри учреждения или системы управления; "административный процесс", осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.); "смешанный административный процесс", когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.); "элементы иерархически-судебного процесса", когда существуют две инстанции; "административно-юрисдикционный процесс", когда установленные правила административного судопроизводства применяются специально органами административной юстиции <1>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 733 - 740; Он же. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. N 1. С. 5 - 14.

Называются и иные виды административного процесса, числом "поменее": "управленческий процесс" (сюда включаются управленческие действия или формы и методы государственного управления, акты управления, административные договора); "административно-юрисдикционный процесс"; административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц <1>.

<1> См.: Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. N 5. С. 18.

Такая ситуация "научной неопределенности" остается ввиду того, что правовая теория в целом и административно-правовая наука в частности отстают от реалий, запаздывают с признанием такой объективной реальности, когда не просто явился, а ворвался в правовую сферу и действительность административно-юрисдикционный процесс, плавно, эволюционно трансформирующийся в полноценный и полноправный - настоящий административный процесс. Его эволюция началась и произошла интеграционно, без потрясений, и монолитность этого процессуально-правового феномена крепче всякой конвергенции: "вырастание" и "врастание" произошли одновременно, органически, путем отпочкования административно-процессуальных норм от соответствующих материально-правовых норм, но никак не путем искусственного "вычленения" одних из других. Закончился в определенной мере естественный процесс вегетизации-дифференциации административно-процессуальных норм. Имеем в виду параллельное существование наряду с КоАП РСФСР многочисленных специальных законов об административной ответственности и порядке ее реализации, "плавно" входящих в новый КоАП РФ.

Таким образом, завершается разъединение-дифференциация административно-процессуальных норм, наступил период их объединения-унификации.

Окончательно это феноменальное явление - административный процесс сформируется с передачей основной массы дел об административных правонарушениях в ведение судей, может быть, мировых. Упомянутое пресловутое "вычленение" в юридической науке не союзник, так же как и такое же искусственно-надуманное "сочленение" - в виде административно-деликтного права или административно-деликтного процесса. Ну как можно утверждать об объединении необъединяемого - материально-правовых норм с процессуально-правовыми?! Это равносильно тому, чтобы теленка назвать "коровье дитя", гнездо - "птичьим домиком": вроде бы правильно, но вычурно и примитивно. Надо только с удовлетворением констатировать: процесс действительно пошел.

Что может и должно помочь административистам вообще и административистам-процессуалистам (юрисдикционистам) в частности? Только обращение к герменевтике, науке о толковании, объяснении текстов <1>.

<1> См.: Рикер Поль. Конфликт интерпретаций: Очерки о герменевтике. М., 1995. С. 97; Словарь иностранных слов в русском языке. М., 1995. С. 166.

Управленческие производства осуществляются посредством использования и применения организационно-технических процедурных правил. Но главный аргумент о некорректности включения в структуру административно-юрисдикционного процесса дисциплинарного производства и производства по обращениям граждан в том, что административно-юрисдикционный процесс (в близком будущем - административный процесс) характеризует его осуществление в условиях отсутствия управленческого (служебного) подчинения и исключительно посредством использования или применения административно-процессуальных правовых норм.

Отграничение организационно-технических процедурных правил и административно-процессуальных правовых норм представляется возможным по их происхождению, т.е. по порядку принятия (утверждения). К примеру, в настоящее время нет федерального закона "Об обращениях граждан", но повсеместно в регионах и муниципальных образованиях приняты (утверждены) местные положения о порядке рассмотрения названных обращений в соответствующие администрации. И правомерность этого не вызывает возражений: самостоятельность в решении указанных вопросов в компетенции соответствующих единоличных руководителей. Пока нет федерального нормативного правового акта об административных комиссиях. Вопрос решен на уровне муниципальных образований, но с соблюдением норм КоАП. И в таких положениях административно-процессуальные нормы идентичны предписаниям федеральных законов.

Реализация организационной компетенции осуществляется под знаком выяснения "можно или нельзя", т.е. установления возможного или должного и в конечном итоге связана с управленческим (служебным) подчинением, даже при рассмотрении жалоб и иных обращений граждан: орган управления (исполнительной власти) не может быть судьей в своем деле; судья же должен быть свободен от ограничений управленческой (служебной) зависимости.

С принятием административно-процессуального кодекса отпадает надобность в нынешнем понимании административного процесса, его заменит в учебниках глава (раздел) "Управленческие процедуры", куда войдут все производства, осуществляемые в порядке управленческого (служебного) подчинения.

Таким образом, утверждается административный процесс через отрицание... административного же процесса. Таков философский закон отрицания отрицания. Но здесь ничто не разрушается "до основания": с управленческими производствами остаются организационно-правовые процедуры, с административным процессом остаются процессуально-правовые нормы.

По нашему мнению, структуру административно-процессуального кодекса можно представить в таком виде.

Общая часть.

Раздел I. Понятие, цели, задачи и принципы административного процесса.

Раздел II. Обстоятельства, исключающие производство в административном процессе.

Раздел III. Субъекты административного процесса (их процессуальное положение).

Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном процессе.

Раздел V. Правообеспечительные средства в административном процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения).

Раздел VI. Общие правила производства по делам об административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел коллегиальными органами и должностными лицами единолично; постановление по делу).



Раздел VII. Производство по жалобам и протестам на постановления по делам об административных правонарушениях.

Раздел VIII. Исполнение постановлений по делам о применении административных взысканий (включая разрешение вопросов, связанных с исполнением постановлений).

Раздел IX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).

Раздел X. Особые производства по делам о применении административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов (юридических лиц).

Предлагаемая структура административно-процессуального кодекса - не "список" с проекта КоАП РФ 2000 года, она представлена нами ранее <1>.

<1> См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1988. N 10. С. 87 - 88; Он же. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 41 - 42; Он же. К вопросу о структуре административно-процессуального кодекса // Административная ответственность / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 2000.

В АПК, особенно в его "исполнительной" части, будут включены бланкетные нормы. Например, нецелесообразно в него включить нормы о принудительном исполнении постановлений о применении имущественных взысканий судебными приставами-исполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты по исполнению постановлений о применении лишения специального права и административного ареста и т.д. С учетом этих обстоятельств некоторые нормы группируются нами в самостоятельные производства. Здесь учитываются соображения об их процессуально-правовой значимости, "автономности" и функциональной завершенности.

Что касается рассмотрения дел, обжалования и опротестования постановлений, а также исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, то эти действия по своему функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и представляют собой разновидности производств. Несомненно, по этим качествам вполне правомерно именовать производством действия, связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам об административных правонарушениях, хотя они и носят факультативный характер.



При анализе структуры правоприменительного процесса по делам об административных правонарушениях мы имеем в виду, что рассмотрение дела может закончиться не только наложением административного взыскания, но и прекращением производства по делу, а обжалованы и опротестованы могут быть не только постановления о наложении административных взысканий, но и о прекращении производства по предусмотренным законом основаниям.

Полагаем, что за соответствующими административно-юрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия. Поэтому для признания соответствующих процессуальных действий административно-юрисдикционным производством надо учитывать не только "процессуальное родство" таких действий, но и их содержание, нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми при осуществлении административной юрисдикции (например, истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или письменных объяснений и т.п.), их качественную завершенность, характеризующую наиболее выразительно совершаемые процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть административного процесса.

Говоря об обособленности и самостоятельности производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса, мы учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений осуществляются не только организационно-технические действия (пересылка исполнительных документов, операции по непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы обязанного лица и т.п.), но нередко продолжается "собственно" правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене обязанного лица и замене предмета взыскания (ч. 2 ст. 285 КоАП РСФСР), о замене неотбытых исправительных работ, примененных к лицам, совершившим мелкое хулиганство, административным арестом или штрафом (ст. 302 КоАП РСФСР), о повороте исполнения постановлений (ст. 276 КоАП РСФСР).

Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, как нам представляется, не согласуется с целями административно-юрисдикционной процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм. При этом нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не исчерпывается только применением санкций. Так, по делам об административных правонарушениях в соответствующих случаях должны вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 265 КоАП РСФСР). При этом орган, совершивший указанные процессуальные действия, обязан добиться получения информации о принятых мерах по выполнению предложений. И хотя такой контроль за прохождением названных процессуальных документов осуществляется после рассмотрения дела по существу, это все равно происходит в рамках единого правоприменительного процесса, а именно при исполнении принятого органом административной юрисдикции постановления (иного решения).

Приведенная нами структура АПК представляет собой схему правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней довольно четко обозначаются не только "горизонтальные", но и "вертикальные" связи отдельных видов производств как составных внутренних частей единого целого - административного процесса. Эта схема показывает подвижность правоприменительного механизма в сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем слаженнее и четче будут действовать отдельные части ("узлы") правоприменительного механизма, тем надежнее и слаженнее будет работать весь механизм в целом, тем результативнее будет его отдача на выходе, то есть в плане искоренения и предупреждения правонарушений, причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Идея "сплошной" кодификации административно-процессуальных норм, так же как и идея сплошной коллективизации, остается не реализованной в силу ее нереальности. С 60 - 70-х годов решение этой проблемы не продвинулось, несмотря на многочисленные предложения многих авторов (Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, В.А. Лория и др.).

Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом факторов, обуславливающих формирование правовой отрасли (во всяком случае, подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и метод правового регулирования; четкая внутренняя структура; заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных интересов личности и государства в условиях правового государства (ст. 1 Конституции Российской Федерации); способность норм АПК взаимодействовать с нормами иных отраслей - гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным правом.



При этом отпадает необходимость в дальнейшем конструировании административно-юрисдикционного процесса как неудобочитаемой и трудно произносимой категории: с нормами русского языка тоже нужно считаться.

Административная ответственность и административный процесс должны формироваться как единая учебная дисциплина. Раздельное преподавание и изучение в вузах административной ответственности и (условно скажем) порядка ее реализации в рамках административного процесса в современном его понимании (где он преподается) уже привели к отмеченному отставанию в развитии нынешнего административного процесса из-за вечного дефицита учебного времени. Опыт в этом отношении различный. На юридическом факультете Тверского госуниверситета преподается в качестве базового учебный курс "Административная ответственность и административно-юрисдикционный процесс". Некоторые суждения в связи с этим нами высказаны <1>. Будет административно-юрисдикционный процесс (административный процесс) изучаться - значит, будет развиваться и совершенствоваться.

<1> См.: Масленников М.Я. К изучению административной ответственности // Правоведение. 1986. N 6. С. 60 - 62; Масленников М.Я. Административная ответственность и административно-юрисдикционный процесс как учебная дисциплина // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 25 - 26.

Принятие административно-процессуального кодекса будет способствовать решению проблемы формирования административно-процессуального права как подотрасли, а в перспективе и как правовой отрасли. Для этого помимо общепринятых критериев предмета и метода правового регулирования (они присущи всякой отдельно взятой правовой норме и без них сама правовая норма беспредметна) надо учитывать иные существенные факторы и критерии <1>.

<1> См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 46 - 52.