Мудрый Юрист

Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения

Любимов Н.А., кандидат юридических наук.

Одной из важнейших функций, составляющих основу правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации, является его законодательная функция. С ее помощью российский парламент формирует систему права Российского государства, тем самым способствуя обеспечению правового регулирования разнообразных общественных отношений <1>.

<1> См. подр.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 36 - 38.

В связи с этим в Российской Федерации возникает острая проблема, связанная с обеспечением надлежащего качества "законотворческой продукции". Можно согласиться с мнением Л. Питера, утверждавшего, что, "создавая нормативные установки, мы преуспели в наращивании количества, а не качества" <2>. Совершенствование правового регулирования общественных отношений должно обеспечиваться не за счет увеличения количества принимаемых за тот или иной период актов, а путем повышения качества решений, их надлежащего правового оформления и на этой основе их эффективности <3>.

<2> Питер Л. Почему дела идут вкривь и вкось, или Еще раз о принципе Питера // Иностранная литература. 1987. N 1. С. 201.
<3> См.: Прозоров В.П. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. М.: Юридическая литература, 1991. С. 76.

Еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. <4> говорилось о значимости повышения качества и темпов законотворческой деятельности, а в аналогичном документе 2001 г. <5> содержалось утверждение об очень низком качестве муниципального законодательства. Приведенные суждения, хотя и имеют оценочный характер, показывают, насколько на современном этапе общественной жизни для России важна проблема обеспечения надлежащего качества законодательства, и в особенности тех законодательных актов, которые регулируют конституционно-правовые отношения. Этим обусловливается интерес правоведов к указанной выше проблеме. С сожалением приходится констатировать тот факт, что при всей широте "эпизодического" упоминания фундаментальные исследования, посвященные данной проблеме, в правоведении практически отсутствуют. В настоящее время настоятельно требуется, в частности, разработать четкие критерии, на которые следует опираться при определении качества законодательства. На наш взгляд, общее понятие "качество законодательства" может быть определено следующим образом: совокупность признаков (элементов), заключающаяся в соблюдении определенных в юридической науке концептуальных, процедурных и технических требований, а также в учете лингвистических факторов, способствующая реализации законодательной функции парламента и позволяющая определить степень соответствия нормативного правового акта потребностям юридической практики.

<4> Российская газета. 1997. 7 марта.
<5> Российская газета. 2001. 4 апреля.

Концептуальный элемент качества законодательства связан с четким обеспечением Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. <6>.

<6> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335.

Несмотря на всю значимость правового регулирования общественных отношений, связанных с разработкой концепции проектов законов, при конкретном анализе правовых актов, регулирующих эти, безусловно, важные для российского общества и государства отношения, возникает немало вопросов. К примеру, не совсем понятно, что на практике должна представлять собой содержащаяся в концепции законопроекта общая характеристика и оценка состояния правового регулирования составляющих его предмет общественных отношений, где должны быть указаны, в частности, пробелы и противоречия в действующем законодательстве, а также наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования (абз. 3 п. 3 Основных требований). Ведь в настоящий момент мы не имеем легального (и даже однозначного доктринального) определения содержащихся в Основных требованиях понятий "пробел в законодательстве", "противоречие в законодательстве", "недостаток правового регулирования" <7>.

<7> В юридической науке сложились различные точки зрения по данному вопросу, от фактического неразличения понятий "пробел" и "недостаток" (дефект) правового регулирования (концепция С.А. Авакьяна) до придания этим понятиям строгого объема и содержания (концепция И.Н. Пахомова, Р.Ф. Васильева) и др.

Под пробелом в законодательстве следует понимать отсутствие конкретного нормативного правового акта, необходимого для того, чтобы регламентировать общественные отношения, входящие в какую-либо конкретную сферу правового регулирования. Пробелы в законодательстве возникают вследствие появления таких общественных отношений, которые в момент принятия (издания) нормативного правового акта не существовали и не могли быть учтены субъектами правотворчества, а также из-за допущения концептуальных ошибок при разработке проекта акта. Вместе с тем недостатки (дефекты) в законодательстве выражаются главным образом в наличии в правовых актах различных противоречий, юридико-технических, а также лингвостилистических недочетов. Так, например, в первоначальной редакции ч. 8 ст. 24 Закона г. Москвы от 14 декабря 2001 г. "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" закреплялось: "Язык закона города Москвы, постановления Московской городской Думы должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повторы, неприменимые или невыполнимые на практике нормы, а также нормы, неисполнение которых не влечет последствий для правоприменителя" <8>. Данная правовая норма являлась дефектной, поскольку в ней наблюдалось смешение понятий о правовой и языковой нормах, что приводило к юридическому коллапсу. Этим объясняется внесение изменения в ч. 8 ст. 24 Закона, которая в ныне действующей редакции от 13 декабря 2006 г. выглядит следующим образом: "Текст закона города Москвы, постановления Московской городской Думы должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повторы, неприменимые или невыполнимые на практике нормы, а также нормы, неисполнение которых не влечет последствий для правоприменителя" <9>.

<8> Тверская 13. 2002. 19 января.
<9> Тверская 13. 2007. 11 января.

Процедурный элемент качества законодательства предполагает наличие надлежащим образом урегулированных общественных отношений, связанных с процессом создания законодательных актов. В настоящее время данные отношения регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 105 - 108, 134 - 136), регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также рядом других нормативных правовых актов, среди которых следует выделить прежде всего Федеральный закон от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (далее - Закон) <10>. Качество данного Закона особенно важно для российской системы права, поскольку изменение Конституции Российской Федерации - одна из наиболее ответственных правовых процедур. Данный факт должен был бы предопределять особое внимание юристов к проблемам правотворческой техники Закона. Однако анализ положений Закона приводит к обнаружению в его тексте изрядного количества дублетов, несоответствий как между отдельными частями норм, так и дистантных противоречий между отдельными нормами. Например, в ч. 1, 2 ст. 2 Закона, которая определяет форму правового акта о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливается, что "поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации".

<10> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

Под ПОПРАВКОЙ к Конституции Российской Федерации в данном Федеральном законе понимается ЛЮБОЕ ИЗМЕНЕНИЕ текста глав 3 - 8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о ПОПРАВКЕ к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные ИЗМЕНЕНИЯ конституционного текста" (выделено мной. - Н.Л.). В этих нормах Закона допущено числовое несоответствие: изменение - изменения, поправка - поправки. Подобная стилистическая ошибка не позволяет законодателю точно установить форму нормативного акта при принятии поправок к Конституции Российской Федерации.

Положения гл. III Закона, регулирующей порядок принятия Закона Российской Федерации "О поправке к Конституции Российской Федерации", дублируют соответствующие положения Регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации.

К недостаткам Закона следует отнести также отсутствие в нем положений, посвященных внесению поправок в раздел второй Конституции Российской Федерации; несоответствие предусмотренных в ст. 12 Закона действий Президента РФ, предполагающих официальное опубликование Закона о поправке к Конституции Российской Федерации, самой Конституции РФ, закрепившей в ст. 107 полномочия Президента РФ по обнародованию федеральных законов (но не по их опубликованию), а также другие дефекты, которые оказывают негативное влияние на качество данного Закона.

При исследовании процедурных вопросов, связанных с качеством законодательства, нельзя не уделить внимания проекту Федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Данный проект был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении в октябре 1997 г. Думается, что принятие и одобрение палатами Федерального Собрания Российской Федерации такого Закона будет противоречить ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Однако в Регламенте Государственной Думы следует установить положения о жестких сроках рассмотрения федеральных законов, которые предлагаются разработчиками проекта упомянутого Федерального закона.

Технический элемент качества законодательства предполагает четкое соблюдение правил и использование приемов юридической техники. В настоящее время данные правила и приемы отражены в Методических рекомендациях по технико-юридическому оформлению законопроектов от 20 ноября 2003 г., подготовленных Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации.

Цель Методических рекомендаций состоит в обеспечении высокого качества законодательных актов путем соблюдения единообразия в оформлении законопроектов и использовании правил и приемов законодательной техники. Рекомендации рассчитаны на практическое применение субъектами права правотворческой (законодательной) инициативы результатов деятельности по внесению изменений в законодательные акты, по подготовке перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу.

В Методических рекомендациях регулируются вопросы, связанные со структурой законодательного акта в целом и статьями законодательного акта; порядком оформления внесения изменений в законодательные акты; порядком употребления ссылок на законодательные акты; порядком составления перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу. В частности, Методические рекомендации устанавливают требования к преамбуле законопроекта, а также виды структурных единиц законопроекта.

С техническим элементом качества законодательства достаточно тесно связан его лингвистический элемент, предполагающий четкое выполнение требований к языку законодательства <11>. Поэтому большое значение имеет проблема разработки и реализации юридических требований к языку законодательства.

<11> В данной статье понятие "язык законодательства" определяется как функциональная разновидность (функциональный подстиль) литературного языка, включающая совокупность языковых средств, выражающих волю законодателя, и призванная обеспечить прохождение процесса правовой коммуникации. Это определение относится и к другим понятиям - "язык законодательных актов", "язык закона", "язык нормативных правовых актов", - которые корреспондируют с понятием "язык законодательства".

Юридические требования к языку законодательства можно определить как разработанные в правовой и лингвистической науках, сложившиеся в правотворческой практике и получившие нормативное закрепление положения, вытекающие из природы права и имеющие специальные лингвистические средства выражения.

Надо отметить, что эти требования имеют комплексный характер: они не только вытекают из природы права, но и неразрывно связаны с лингвистическими категориями. Этим объясняется трудность в определении числа и характера юридических требований к языку законодательства.

В юридической литературе выделяются следующие требования к языку законодательства: официальный характер языка, простота и ясность языка, точность языка, логическая связность и последовательность изложения, экспрессивная нейтральность языка, экономичность использования языковых средств, динамизм языка, формализация языка, безличность и неиндивидуальный характер стиля <12>.

<12> Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юридическая литература, 1990. С. 21.

Эти требования могут быть классифицированы по степени связи с юридическими и лингвистическими категориями на собственно юридические и лингвоюридические. Собственно юридические требования вытекают из регулятивных свойств права. К ним относятся, в частности, требования официального характера, простоты, точности и ясности языка законодательных актов. Лингвоюридические требования выражают собственно юридические требования на лингвистическом уровне. Например, безличность языка законодательного акта, его экспрессивная нейтральность, динамизм, экономичность языковых средств являются выражением на лингвистическом уровне точности и ясности языка законодательства.

Свое правовое закрепление основополагающие требования к языку нормативных правовых актов должны получить в Федеральном законе "О нормативных правовых актах", который, к сожалению, еще не принят, а также в соответствующих законах субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в некоторых субъектах Российской Федерации уже действуют законы, регулирующие систему, порядок подготовки и вступления в силу нормативных правовых актов данных субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты, например, в Белгородской, Волгоградской, Иркутской, Новгородской, Самарской областях и др.

В законодательстве отражены далеко не все юридические требования к языку нормативных правовых актов. Этот факт объясняется динамикой развития науки по отношению к законодательству, поэтому перечень таких требований в науке всегда будет шире перечня, зафиксированного в нормативных правовых актах.

Основная проблема заключается в том, что сформулированные юридической наукой и отчасти закрепленные в законодательстве термины, обозначающие юридические требования к языку нормативных правовых актов, носят оценочный характер, а значит, не исключено субъективное начало при их толковании и применении, поэтому названные требования нуждаются в дополнительном разъяснении.

Среди всех перечисленных выше требований основополагающим является требование ясности языка конституционного законодательства. Действительно, только при ясности языка субъект права может нести юридическую ответственность по правовому акту, а также осуществлять правоприменительную деятельность. Ясность языка закона обусловливается пониманием содержания законодательного сообщения адресатом акта правовой коммуникации. При этом в зависимости от степени подготовленности адресата ясность языка закона может являться либо его относительным свойством и определяться степенью подготовленности адресата, либо абсолютным свойством и не определяться степенью подготовленности адресата.

На наш взгляд, ясность языка закона представляет собой абсолютное, объективное свойство, которое выражается в обеспечении идентичного понимания адресатами значений единиц различных уровней литературного языка, используемых в законодательном акте.

Следующим важным требованием к языку конституционного законодательства является его простота, которая, однако, не представляет собой универсального требования к языку правовых актов, и поэтому буквальное соблюдение этого требования невозможно. В частности, отказ от употребления в законах простых предложений, осложненных причастными и деепричастными оборотами, может привести к неточности в определении фундаментальных принципов права или участников правоотношений, имеющих какие-либо права или исполняющих какие-либо юридические обязанности.

Еще одним юридическим требованием к языку конституционного законодательства является его точность. В отличие от простоты точность является универсальным требованием и означает наибольшую степень соответствия между мыслью субъекта правотворчества и воплощением этой мысли в правовом акте. Даже в так называемых точных науках, например в физике и математике, измерения некоторых величин выполняются не с абсолютной точностью, но a priori некоторой погрешностью, что, однако, не влияет на качество и результаты исследований. В правоведении же точность является универсальным требованием и должна быть абсолютной. Понятие точности языка правового акта можно определить как надлежащее употребление языковых средств в строгом соответствии с правилами, установленными в конкретном современном литературном языке, обеспечивающее такое изложение норм правовых актов, при котором "языковая погрешность" недопустима.

Средствами достижения точности языка конституционного законодательства являются единство терминологии, использование четких дефиниций юридических терминов, соблюдение требований к структуре и заголовку нормативного акта, логическая последовательность и стройность изложения мыслей законодателя и ее завершенность.

С требованием точности неразрывно связано и требование формализации языка права. Это требование объясняется свойством формальной определенности права и выражается главным образом в структурно-графическом построении правового акта. Формализация языка определяется закономерностями построения структурных элементов текста закона, заголовков, рубрикации, нумерации.

Язык является основной формой представления правовой информации, выраженной в тексте правового акта и отражающей его концептуальную сущность. Исследование языка правовых актов "невозможно вне документов, вне текстов как формы выражения права" <13>. Поэтому требования к языку правовых актов должны рассматриваться и на уровне текста правового акта в целом.

<13> Юридическая техника (Материалы научно-методического семинара) // Государство и право. 2000. N 11. С. 119.

Правовой текст может представляться как такой объект правотворчества, в отношении которого субъект правотворчества прилагает интеллектуальные усилия. Текст закона имеет три основные составляющие: языковую, логическую и структурную, которые и способствуют передаче и восприятию правовой информации.

В совокупности эти составляющие предопределяют прагматическую установку текста закона, т.е. его целевую направленность. Реализация прагматической установки текста закона зависит от его правильности. Правильность текста закона - это соблюдение системы установок, связанных с надлежащим использованием структурных, языковых, стилистических, логических и прагматических (целевых) характеристик конкретных текстов.

Создание законодателем правильных текстов правовых актов способствует обеспечению надлежащего качества конституционного законодательства Российской Федерации <14>.

<14> Статья подготовлена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".