Административные аспекты судебной реформы
Сухарев А.С., кандидат юридических наук.
Концепция Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы <1> справедливо указывает на то, что расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с современными международными стандартами - это основные задачи судебно-правовой реформы, которая является неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России. Принципы и доктринальные требования по проведению административной и судебной реформ предполагают следование в вопросах правового регулирования базовой конституционной норме - о непосредственно действующих правах и свободах человека и гражданина, а также о том, что именно они, эти права и свободы, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. N 1082-р.Внедрение стандартов предоставления государственных услуг и административных регламентов по осуществлению государственных функций предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного и несудебного оспаривания и обжалования коллективными и индивидуальными субъектами административного права нарушающих их права и законные интересы нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц.
Действующее законодательство Российской Федерации содержит акты, регулирующие отдельные вопросы оспаривания и обжалования административных решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, хотя в основном эти нормы носят отсылочный либо бланкетный характер. В таких актах законодатель устанавливает в качестве основного способа рассмотрения жалоб и иных споров административно-правовой природы судебный способ рассмотрения, вследствие чего актами, регулирующими порядок судебного рассмотрения административных споров, являются процессуальные кодексы - Гражданский и Арбитражный. Кроме того, отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Вопросы несудебного рассмотрения обращений граждан в виде предложений, заявлений и жалоб урегулированы Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Следует заметить, что, если результаты несудебного рассмотрения обращения не устраивают обратившееся лицо, оно вправе обратиться в суд.
Проблема правового регулирования досудебных и несудебных процедур по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, является актуальной и для теории административного права, и для субъектов законотворчества, и для субъектов правосудия, и для субъектов правоприменения. На текущий момент отсутствует единый подход к определению предмета административного процесса, недостаточное внимание уделено законодателем регулированию этой сферы общественных отношений, отсутствует и единый кодифицированный акт. В целях оптимизации и совершенствования деятельности судов следует освободить судебные органы от чрезмерной, часто неоправданной, нагрузки. Возможно, что для этой цели уместно учесть и существующий мировой опыт: в юрисдикционной практике иностранных государств накоплен существенный опыт несудебного рассмотрения административных споров, например, в некоторых государствах (Франция, Германия, Испания, Польша и др.) несудебный порядок рассмотрения административных споров определяется как альтернативная процедура для рассмотрения дел, перечень которых отнесен к компетенции квазисудебного органа. Решение такого органа имеет законную силу. В российской правовой системе данный правовой институт используется недостаточно. Это объясняется, прежде всего, конституционными гарантиями на право судебного обжалования и неэффективность в ряде случаев рассмотрения административного спора заинтересованным в защите "чести мундира" органом власти. Право на несудебное рассмотрение используется лишь как возможность альтернативного процессуального действия по урегулированию правового административного конфликта, хотя по своей сути это не альтернатива, а инстанция рассмотрения, не исключающая последующего судебного рассмотрения административного дела. В связи с этим с учетом конституционного установления о праве каждого на судебную защиту представляется, что несудебное рассмотрение административного дела как оконченное административно-юрисдикционное действие возможно лишь при наличии следующих условий:
- удовлетворение в несудебном рассмотрении обращения лица, инициировавшего административный спор;
- отсутствие у другой стороны спора нормативно установленного права на судебное обжалование акта, принятого по итогам несудебного рассмотрения спора.
В рамках действующей Конституции России в праве на судебное обжалование акта, принятого по итогам несудебного рассмотрения спора, может быть ограничен только субъект, наделенный властными полномочиями и создаваемый на основании подзаконного правового акта, - орган исполнительной власти. Такое правоограничение может быть установлено в положении об этом органе, которое, в свою очередь, принимается на федеральном уровне Президентом или Правительством России, а на уровне субъектов Российской Федерации - лицами, указанными в их основополагающих актах (конституциях, уставах и т.п.).
Процесс досудебного рассмотрения применяется в случаях, для которых закон устанавливает обязательное предварительное урегулирование спора между сторонами, и в случае неразрешения правового конфликта дело может быть передано в судебный орган для принятия решения. Думается, что установление на законодательном уровне обязательного рассмотрения административного спора в досудебном порядке не может быть признано нарушением права лица на обращение в суд и на судебную защиту его прав, свобод и охраняемых законом интересов по причине того, что обязательное рассмотрение спора в досудебном порядке лишь предваряет судопроизводство по делу и может быть окончено только в случае, если лицо не инициирует дальнейший процесс судопроизводства по указанному спору. Сам процесс обязательного досудебного рассмотрения может быть двухуровневым - на уровне территориального органа исполнительной власти и на уровне центрального аппарата этого органа. Передача дела на рассмотрение в суд должна быть юридически непривлекательна для властного субъекта уже тем, что судебный акт, вынесенный по административному спору, в случае признания судом жалобы обоснованной, должен в обязательном порядке содержать положения о дисциплинарной ответственности должностного лица, обжалование решения или действий которого было предметом рассмотрения. Это положение должно распространяться и на вышестоящие лица, рассматривающие спор в досудебном порядке, если впоследствии суд признал их решения незаконными.
Указанные процессуальные действия (несудебное и досудебное рассмотрение административных споров) могут быть использованы для решения задач по снижению загруженности судов, с одной стороны, и создания эффективной системы судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Такие факторы, как нежелание или неумение органов исполнительной власти правильно разрешить административно-правовой конфликт, выявленные судами, должны влечь ответственность для соответствующих должностных лиц.
В целях укрепления законности в сфере исполнительной власти и совершенствования механизма реализации и защиты гражданами своих прав и свобод представляется обоснованным создание для несудебного рассмотрения административных споров специализированного административно-юрисдикционного государственного органа с четким определением основных направлений его функционирования, компетенции и порядка осуществления его деятельности по рассмотрению административно-правовых дел.
Любая материальная административно-правовая норма требует определенного порядка своей реализации, т.е. процесса ее практического применения, а значит, и деятельность судебного органа по охране общественных отношений, регулируемых административным правом, должна быть регламентирована специальными процессуальными нормами. Однако в действующем законодательстве нередко отсутствуют эти процедурные правила, и там, где законодатель должен был нормативно разрешить правовую проблему, судьи вынуждены решать дела, возникающие из административно-правовых отношений, в условиях пробелов законодательства, руководствуясь внутренним убеждением, основанным на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Возможно, что норма, устанавливающая правовые основы принятия судебного акта по административному спору, должна содержать более четко формализованное императивное требование руководствоваться не только внутренним убеждением, но и административно-правовой нормой. В настоящее время, поскольку отсутствует законодательное решение такой проблемы, как административно-процессуальное регулирование рассмотрения административно-правовых споров, она решается опытным путем. В связи с этим представляется, что степень актуальности разработки необходимых правовых актов и определений по данной проблеме достаточно велика и значима не только для административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, но и для судов судебной системы Российской Федерации.
Создание любого государственного административно-юрисдикционного органа влечет необходимость приятия как минимум двух нормативных актов - акта, регламентирующего его создание, компетенцию, задачи, цели и др. функциональные вопросы, и акта, устанавливающего, в каком порядке этот орган будет функционировать.
Единый нормативный акт, предметом правового регулирования которого являлись бы общие вопросы порядка досудебного и/или несудебного обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба, в Российской Федерации отсутствует. Принятие такого акта должно быть сопряжено с законодательным определением и установлением понятийного аппарата - терминологической базы, содержащей ряд не установленных на федеральном законодательном уровне, но обязательных и объективно необходимых для целей правового регулирования и правоприменения дефиниций. К числу терминов, требующих законодательного установления в рамках проводимых административной и судебной реформ, можно отнести следующие: "государственное администрирование", "административный процесс", "должностное лицо", "административная юстиция", "административная юрисдикция", "административно-юрисдикционный процесс", "административный спор", "административное дело", "административно-юрисдикционное дело", "досудебное рассмотрение", "несудебное рассмотрение", "административное производство", "административное судопроизводство".
Использование четкой терминологии в данной сфере позволит избежать принятия разных по существу решений в связи с различным толкованием субъектами правоприменения соответствующих элементов понятийного аппарата, в частности, можно принять, что:
- государственное администрирование - это нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственной власти и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства; понятие "государственное администрирование" является родовым по отношению к понятию "государственное управление", под которым можно понимать непрерывное властное воздействие организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным лицом на лиц, находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа;
- должностное лицо - лицо, наделенное в соответствии с законодательством Российской Федерации государственно-властными полномочиями или полномочиями по осуществлению публичных управленческих функций в органах местного самоуправления;
- административный процесс - нормативно урегулированная совокупность и последовательность действий органов государственной власти и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера;
- административно-юрисдикционный процесс <2> - нормативно урегулированная совокупность и последовательность действий по рассмотрению административных споров.
а) подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы;
б) правовая сфера, на которую распространяются полномочия данного государственного органа.
Говоря об общих началах административно-правового регулирования исследуемой темы, можно констатировать неразрывную связь административного процесса и административно-юрисдикционного процесса, так как последний не только регулируется административно-процессуальными нормами, но и является при этом частью (видом) административного процесса. Особенности административно-юрисдикционного процесса проявляются, прежде всего, в предмете правового регулирования и круге его субъектов.
Административно-юрисдикционную деятельность в случаях, предусмотренных законом, осуществляют как органы исполнительной власти, так и суды.
Функция судебной оценки деятельности органов исполнительной власти связана с обеспечением конституционного права человека и гражданина на судебную защиту его прав и свобод <3>. Решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд, и, несомненно, достоинства судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного разрешения правового вопроса. Однако в случае признания судом решения или действия органа исполнительной власти или его должностного лица не соответствующим закону возникает ситуация, в которой суд своим актом констатирует несоответствие деятельности должностного лица органа исполнительной власти действующему законодательству. Такая констатация должна быть осуществлена в первую очередь вышестоящим должностным лицом этого органа, но на практике довольно часто вышестоящие должностные лица отказывают в удовлетворении жалобы и только судебное решение позволяет установить справедливость в споре с властью.
<3> Статья 46 Конституции РФ.Фактически суды принимают на себя, помимо конституционно установленной функции по отправлению правосудия в России, еще и контрольно-надзорную функцию по отношению к деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов государственного администрирования. Безусловно, возможность судебной защиты прав и свобод физических и юридических лиц является одной из важнейших гарантий обеспечения законности в России, но повсеместное (и не всегда законное и обоснованное) использование этой гарантии приводит к существенной перегруженности судов делами по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений.
В связи с этим думается, что широкое использование и совершенствование механизма несудебной защиты даст, с одной стороны, возможность решения задачи по предотвращению снижения эффективности судебной защиты, с другой - высвободит суды от избытка административных споров, которые при условии надлежащего правового регулирования и подбора кадров юрисдикционного органа могут быть эффективно разрешены по существу в досудебном или несудебном порядке.
В части дальнейшего совершенствования терминологической базы можно определить, что:
- административное дело - это документально оформленное уполномоченным лицом административное правоотношение. Это понятие достаточно широкое, и в него включаются все дела, основанные как на позитивном неконфликтном правоотношении, так и на спорном правоотношении;
- административный спор - публично выраженное отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, продолжения, изменения или прекращения административного правоотношения;
- административно-юрисдикционное дело - административно-правовой спор, документально оформленный уполномоченным субъектом права в целях его рассмотрения и разрешения по существу;
- административная юрисдикция - установленная законом совокупность правомочий судов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по рассмотрению административно-юрисдикционных дел и исполнению принятых по ним решений;
- административно-юрисдикционное производство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по практическому рассмотрению и разрешению уполномоченным органом административно-юрисдикционных дел;
- административное производство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по практическому рассмотрению и разрешению уполномоченным юрисдикционным органом административных дел. Основанием для возбуждения административного производства служит как обращение субъекта административного права в этот юрисдикционный орган в целях оформления, обеспечения, защиты прав и законных интересов либо разрешения административно-правового конфликта, так и осуществление юрисдикционным органом установленного полномочия по конкретному предмету ведения;
- административное судопроизводство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по практическому рассмотрению и разрешению судебными органами административно-юрисдикционных дел. Административное судопроизводство на настоящий момент законодательно почти не отграничивается от иных видов судопроизводств, однако можно говорить о том, что и фактически, и юридически оно существует и состоит из совокупности производств по административно-юрисдикционным делам, осуществляемых мировыми судьями, судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом.
Деятельность по рассмотрению административно-юрисдикционных дел осуществляют лица, которым законодательство РФ предоставляет соответствующие юрисдикционные полномочия. Эти субъекты не создают в процессе своей деятельности правовых норм, а применяют в административно-процессуальном порядке материально-правовые нормы к конкретным фактам. Соответственно, административно-юрисдикционная деятельность государственных органов должна осуществляться с учетом норм, регулирующих как рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, так и производство по жалобам и заявлениям. Российская судебная система, несмотря на прямое конституционное установление об административном судопроизводстве, не содержит в своем составе обособленную ветвь административных судов, в отличие от ряда зарубежных стран <4>, где административно-юрисдикционную деятельность призваны осуществлять специализированные административные суды. В Российской Федерации применительно к делам, возникающим из административных правоотношений, административно-юрисдикционную деятельность по отправлению правосудия осуществляют мировые судьи, федеральные суды (общей юрисдикции и арбитражные), а споры о соответствии Конституции РФ нормативных актов высших органов государственной власти России и споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти, включая и органы исполнительной власти, рассматривает Конституционный Суд РФ. Базовый для института административной юрисдикции термин "административная юстиция" <5> подразумевает систему судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, местного самоуправления и их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации материально-правовых административных норм. Термин "административная юстиция" в России на законодательном уровне не установлен и употребляется юристами только в теории, однако административно-юрисдикционную деятельность практически осуществляют как суды российской судебной системы, так и органы исполнительной власти и иные уполномоченные государственные органы, а также специально создаваемые юрисдикционные органы. В последнее время учеными-административистами достаточно большое внимание уделяется изучению проблем административной юстиции. Можно считать, что административная юстиция - это одна из форм осуществления вневедомственного контроля и надзора за государственным администрированием, в рамках которого органом административной юстиции проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами государственного администрирования административных актов (в том числе и правовых актов управления), принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушениях закона.
<4> См.: законодательные акты ФРГ, Франции.<5> Согласно Словарю иностранных слов термин "юстиция" (от латинского слова "справедливость", "законность") трактуется как:
а) правосудие;
б) система судебных учреждений, судебное ведомство.
Уполномоченными субъектами административной юстиции могут являться как органы, реализующие судебную власть посредством административного судопроизводства, так и специально созданные для осуществления административно-юрисдикционной функции надведомственные государственные органы. В процессе своей деятельности субъекты административной юстиции осуществляют функцию проверки законности издаваемых актов и правомерности действий, совершаемых субъектами государственного администрирования и должностными лицами. Эта функция является контрольно-надзорной и при реализации принципа неотвратимости наказания за неправомерное решение способствует выработке действенного механизма по нейтрализации нарушения, допущенного субъектом государственного администрирования. Но и необходимость осуществления судебного контроля над деятельностью специализированного несудебного административно-юрисдикционного органа очевидна. Как справедливо отмечал Г. Шарвен, "суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров - как один из способов сохранить могущество администрации" <6>.
<6> Шарвен Г. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба / Пер. с франц. М., 1978. С. 72 - 73.