Мудрый Юрист

Взаимоотношения исполнительной и судебной власти в Российской Федерации

Гончаров В.В., профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, заведующий кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин Краснодарского филиала Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук.

Сущность и содержание исполнительной и судебной власти наиболее последовательно и четко можно понять, определив их место в политическом механизме государственной власти. При определении системы государственной власти как совокупности законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти через призму принципа разделения властей важным является то, что в этом случае функционирует целостная конструкция построения органов, и ветви власти не представляют собой совокупности взаимосвязанных элементов. По мнению В.Е. Чиркина, разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает прозаического разделения труда между различными органами государственной власти <1>.

<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 145; Самонова Е.А. Исполнительная власть в постсоветских государствах (на примере России, Эстонии и Кыргызстана) // Полис. 2003. N 3. С. 78 - 89.

Важную роль в определении места исполнительной власти в политическом механизме государственной власти играют вопросы ее взаимодействия с судебной властью как на федеральном, так и на региональном уровне. Как отмечают Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева, "отношения этих ветвей единой государственной власти проявляются в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы" <2>.

<2> Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. N 1. С. 5.

Конституционное определение исполнительной власти как самостоятельной ветви власти создало легальную базу для существования понятия "исполнительная власть". Однако в отечественной и зарубежной научной и учебной литературе нет единства в понимании содержания и сущности исполнительной власти <3>. Более того, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, не создано признанного понятия "ветви государственной власти" <4>.

<3> См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юридический дом "Юстицинформ", 2000.
<4> Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 114, 116.

Ряд ученых понимают под исполнительной властью систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и исполняющих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение <5>. По мнению И.Л. Бачило, исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера <6>.

<5> См.: Бельский К.С. Феноменология административного права // Смоленск: Изд-во СГУ, 1995. С. 31.
<6> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д.ю.н. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 31.

В части определения понятийного аппарата судебной власти проблемы, характерные для исполнительной власти, отсутствуют. В научной литературе дается ряд довольно четких определений судебной власти. Так, И.Л. Петрухин понимает под судебной властью самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, созданную для разрешения на основе закона социальных конфликтов между государством и гражданами, самими гражданами, юридическими лицами; контроля за конституционностью законов; защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти и должностными лицами; контроля за соблюдением прав граждан при расследовании преступлений и проведении оперативно-розыскной деятельности; установления наиболее значимых юридических фактов <7>. Другие авторы в определении понятия "система судебной власти" подчеркивают ее самостоятельность от других ветвей власти и произвола как такового, независимость от кого-либо или чего-либо кроме закона.

<7> См.: Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 7. С. 15 - 21.

Независимость судебной власти и ее роль как гаранта соблюдения прав и свобод на территории страны заложена в ст. 46 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Однако роль и влияние судебной власти не ограничиваются только защитой прав и свобод различных лиц при их нарушении властью. Органы государственной власти и местного самоуправления также имеют право на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов <8>.

<8> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д.ю.н. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 352.

В Российской Федерации функционирует разветвленный механизм контроля за исполнительной властью со стороны судебной власти, который осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что позволяет выделить судебный контроль за органами исполнительной власти по следующим направлениям: конституционный контроль, контроль судов общей юрисдикции и контроль арбитражных судов.

Конституционный контроль выражается в возможности обращения в Конституционный Суд РФ федеральных и региональных органов исполнительной власти при разрешении споров о компетенции, разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных и региональных нормативных правовых актов и договоров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, в частности, органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня <9>.

<9> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Столь обширные полномочия Конституционного Суда РФ по осуществлению конституционного контроля компенсируются тем, что он сам не вправе по собственной инициативе возбуждать данные дела, также установлены четкие пределы вмешательства Конституционного Суда РФ в сферу деятельности исполнительной власти, закреплены основания для подобных проверок <10>, определены порядок и условия принятия решений по рассматриваемым делам (жалобам).

<10> См.: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 34.

В связи с тем что рядовому гражданину России затруднительно противодействовать органу исполнительной власти в случае принятия последним акта, нарушающего его права, свободы и законные интересы, или совершения действий (бездействия), вышеназванный Конституционный Закон предоставляет беспрецедентную возможность обращения гражданина непосредственно за помощью в Конституционный Суд <11>.

<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

Между тем полномочия Конституционного Суда не затрагивают деятельность широкого пласта органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим важную роль приобретает действенная система конституционных (уставных) судов <12> субъектов Российской Федерации, возможность существования которых в регионах предусмотрена Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <13>.

<12> См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999; Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации (на примере республик ЮФО) // Государство и право. 2003. N 4. С. 48 - 54.
<13> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

К числу полномочий конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации ст. 27 вышеназванного Закона относит рассмотрение вопросов соответствия нормативных правовых актов региональных органов государственной власти (включая исполнительные) конституции или уставу субъекта Российской Федерации. При этом перечень указанных полномочий не является исчерпывающим и не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов, а из Конституции Российской Федерации и федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов <14>.

<14> Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1658.

Исходя из вышеизложенного можно утверждать, что в нашей стране состоялся действенный институт судебного конституционного контроля за исполнительной властью, но в то же время требуется, во-первых, дальнейшая детальная разработка полномочий как Конституционного Суда РФ, так и региональных конституционных (уставных) судов; а во-вторых, разработка в действующем законодательстве тщательно регламентированного процесса исполнения принятых конституционных судебных актов органами исполнительной власти, с жесткими мерами ответственности их руководителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение данных актов.

Контроль судов общей юрисдикции выражается в возможности, во-первых, отмены актов органов исполнительной власти (за исключением тех, которые могут быть оспорены лишь на предмет их неконституционности) <15> путем производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а во-вторых, приостановки решений, действий органов исполнительной власти, их государственных служащих путем производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих <16>. Данная форма контроля за деятельностью и решениями органов исполнительной власти базируется на закрепленном в ст. 45 Конституции Российской Федерации праве гражданина на государственную защиту своих прав и свобод, в том числе и посредством обращения в суд.

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
<16> Глава 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Свое развитие данный принцип получил в Федеральном законе от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <17>, согласно которому каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов (в частности, исполнительной власти), государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <18>.

<17> Сборник законодательных актов Российской Федерации. Вып. VIII. 1993. Ст. 117.
<18> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Однако осуществление судами общей юрисдикции оценки законности актов, действий и бездействия органов исполнительной власти не должно быть сопряжено с вторжением судов в их правоприменительную и правотворческую деятельность. Суды проверяют лишь законность, а не целесообразность, эффективность принимаемых актов и решений. В настоящее время в силу загруженности судов общей юрисдикции конкретными гражданскими и уголовными делами, возможность своевременного судебного реагирования на незаконный акт (действие, бездействие) значительно уменьшается, да и сам институт судебного обжалования требует дальнейшей детализации в гражданско-процессуальном законодательстве и специальных федеральных законах.

Контроль арбитражных судов основан на возможности оспаривания или признания недействительными (полностью или частично) нормативно-правовых и ненормативных актов Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <19>. Такая форма контроля оказывает значительное содействие поддержанию режима законности, особенно в такой сложной области общественных отношений, как экономика, и служит гарантией недопущения злоупотреблений органов исполнительной власти в денежно-кредитной и финансовой сфере.

<19> Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Как показывает анализ современных тенденций участия исполнительной и судебной власти в политическом механизме реализации государственной власти роль судебных органов в обеспечении законности актов и действий органов исполнительной власти в последние годы значительно повысилась. Между тем суды все еще недостаточно быстро и повсеместно реагируют на совершаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти и их должностными лицами незаконные действия или бездействие и издаваемые незаконные акты.

Также наблюдается дальнейшее повышение роли и значения исполнительной власти в системе разделения властей, при этом построение хорошо сбалансированного и эффективного механизма осуществления всех ее функций возможно лишь в случае обеспечения детальной системы сдержек и противовесов, которая в большей части должна строиться на расширении возможности контроля за органами исполнительной власти со стороны судебных органов посредством конституционного, общего и арбитражного контроля. Между тем требуется усиление судебного контроля наряду с проведением дальнейшей централизации системы исполнительной власти во избежание сепаратистских и центробежных тенденций в государстве.