Мудрый Юрист

Контроль и ответственность в местном самоуправлении: рецензия-размышление по поводу монографии е.с. Шугриной "контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень" *

<*> Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М.: Новая юстиция, 2007. 238 с.

На современной стадии развития муниципального права вопросы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности являются одними из наиболее актуальных. Реформа местного самоуправления началась именно с осознания того факта, что между уровнями государственной власти и местного самоуправления необходимо четко разграничить полномочия, источники доходов и ответственность. Поэтому проведенный анализ подходов нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и контролю за ними, содержащийся в рецензируемой работе, представляется крайне интересным.

Следует отметить приведенный в монографии обширный практический материал: решения судов, практика муниципальных образований очень активно используются в работе, подкрепляют теоретические положения, и это делает выводы автора убедительными и обоснованными. При написании книги задействовано существенное количество источников: и правовых актов, и теоретических работ, что придает исследованию необходимую степень полноты.

В последнее время постоянно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Применение механизмов контроля, надзора и ответственности как раз и есть одно из направлений такого "встраивания". И вопрос заключается в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". С одной стороны, полностью освободить местное самоуправление от контроля со стороны государства невозможно, но, с другой стороны, если самоуправление "обложить" контрольными, надзорными механизмами, ответственностью со всех сторон так, что оно станет полностью зависимо от государственной власти, то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании (как форму народовластия, обеспечивающую самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения), а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении узкого круга задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует сам смысл местного самоуправления. В связи с этим правильной представляется точка зрения В.Е. Чиркина (позиции которого разделяет автор монографии) относительно того, что "задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укрепления государственных начал в управлении на местах" <1>.

<1> Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 104.

Государство должно принимать меры, необходимые для развития местного самоуправления. Но этим лишь оно не может ограничиваться. Государство должно, начав с установления общих принципов организации местного самоуправления, определить степень своего участия в местных делах, в ряде случаев оно должно непосредственно решать вопросы, возникающие в сфере местного самоуправления, оно должно четко определить компетенцию местного самоуправления и его ответственность за реализацию собственных полномочий, оно должно разработать механизмы участия местного самоуправления в решении вопросов государственного значения, предусмотрев для этого необходимые правовые формы и конструкции. Наконец, исходя из положений Конституции Российской Федерации (ст. 2, 18 и др.), закрепляющих, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности и государственной власти, и местного самоуправления, государство должно контролировать местное самоуправление, следить за тем, чтобы оно не нарушало права и законные интересы граждан.

Поэтому абсолютно правильным представляется подход автора, связанный с переходом от анализа понятия и видов органов местного самоуправления, их должностных лиц к вопросам контроля и ответственности. Действительно, если признавать органы местного самоуправления юридическими лицами, то вопросы, например, их гражданско-правовой ответственности будут решаться совершенно иначе, чем в случае, если эти органы признаются особым субъектом гражданского права, наделенным правомочиями юридического лица. В своей работе Е.С. Шугрина выделяет различные подходы, указывает на их преимущества и недостатки.

В связи с вопросами контроля и ответственности, безусловно, важное значение имеет вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне муниципальных образований. Автор касается этой крайне сложной темы, хотя, как представляется, в весьма общих чертах (что, впрочем, объяснимо избранной темой монографии). Е.С. Шугрина полагает, что на местном уровне принцип разделения властей не должен применяться: "Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили бы оперативное принятие решений" (с. 12).

Действительно, Конституция Российской Федерации закрепила в качестве обязательного принцип разделения властей лишь применительно к органам государственной власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другую. Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе <2>. На наш взгляд, осуществление эффективного публичного управления, безусловно, требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами, его осуществляющими. Особенностью местного самоуправления, как известно, является совпадение в одном лице объекта и субъекта управления, но в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших поселениях. Из этого следует, что для них (для этих маленьких поселений) не является необходимым ни создание специальных органов муниципального управления, ни разграничение функций между ними. В такого рода муниципальных образованиях местное самоуправление может и должно осуществлять непосредственно население. А вот применительно к крупным поселениям и муниципальным образованиям территориального типа - муниципальным районам - такое разграничение представляется не только возможным, но и обязательным, поскольку функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами органов государственной власти, и эффективной публичная власть может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. На этот факт обратил внимание и Президент Российской Федерации: "Местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли" <3>. И, как представляется, именно из этого вытекает необходимость разграничения полномочий, ответственности и контрольных функций между представительным и исполнительным органами на уровне местного самоуправления. Вопрос же об ограничении сосредоточения власти в одних руках и применении с этой целью механизмов сдержек и противовесов на местном уровне, по нашему мнению, носит второстепенный, несущественный характер.

<2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.
<3> Путин В.В. Интервью "Итоги 2000 г." // Независимая газета. 2000. 26 декабря. С. 8.

Автор уделяет пристальное внимание возможным вариантам структур и видам органов местного самоуправления, и это заслуживает поддержки. Но в ряде случаев следовало бы развить исследование в направлениях, непосредственно связанных с контролем за местным самоуправлением и его ответственностью. В частности, уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом местного самоуправления, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона 2003 г. и ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называют его не органом местного самоуправления, а муниципальным органом. Что именно означает данный термин и чем муниципальный орган отличается от органа местного самоуправления, ни один нормативный акт не объясняет. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Следует уточнить, таким образом, и понятие "муниципальный орган", и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти.

С регулированием статуса контрольного органа муниципального образования также много неясностей. С одной стороны, Федеральный закон содержит указание на то, что он не является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Но, с другой стороны, положения ст. 38 Федерального закона сформулированы императивным образом: "Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется (не "может образовываться", а именно "образуется". - Н.П.) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка..." И далее: "Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования".

И в работе автором приводятся убедительные свидетельства (с. 71 - 72), что так называемая недостаточная урегулированность того или иного вопроса в уставе муниципального образования - это одно из "типичных нарушений федерального законодательства", являющееся основанием для отказа в регистрации устава. Из этого, как представляется, логично сделать вывод, что контрольный орган, по сути, также обязательный элемент структуры органов местного самоуправления.

Автор вполне справедливо указывает на фактическую несамостоятельность местного самоуправления в области экономики и финансов, на недостаточность их собственных материальных ресурсов. Это часто означает на практике невозможность образования и содержания контрольного органа. Но при этом в качестве альтернативы Е.С. Шугрина предлагает ввести постоянный аудиторский контроль за законностью расходования органами местного самоуправления денежных средств (с. 67 - 70). Предложение вполне правильное, но и его реализация, на наш взгляд, столкнется с теми же проблемами, что и создание контрольных органов: постоянное ведение аудита потребует его постоянного финансирования.

Обращаясь к вопросам контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления со стороны государства, автор монографии обходит вниманием один крайне важный вопрос: о возможности существования и допустимости в отношениях "государственная власть - местное самоуправление" административного контроля. Возможность введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлена ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и обусловлена следующими принципами:

  1. любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, которые предусмотрены конституцией или законом;
  2. любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;
  3. административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить <4>.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

Как представляется, сложившаяся в муниципальном праве ситуация требует обоснования возможности введения (или, наоборот, невозможности введения) механизмов контроля, обеспечивающих не только законность действий и решений органов местного самоуправления, но и их целесообразность, эффективность, а также оперативные правовосстановительные меры, направленные на защиту прав и законных интересов конкретного гражданина.

В целом государство установило во взаимоотношениях с местным самоуправлением две основные формы государственного контроля за его деятельностью: прокурорский надзор и судебный контроль, и автор подробно и с детальными иллюстрациями из практики описывает их в своем труде, после чего переходит к изложению вопросов общественного контроля, оспаривания правовых актов и обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Позиции автора по данным вопросам в целом заслуживают поддержки, однако нельзя не отметить ряд пробелов в их регулировании, которым в работе не придается особого значения, несмотря на их существенную значимость. Так, федеральное регулирование права граждан на обращения, несомненно, следует развить в законодательстве субъектов Российской Федерации. Сейчас субъекты Федерации, по сути, не вправе этого делать, а между тем только они имеют реальные возможности установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления. К примеру, их актами могут быть сокращены сроки работы с обращениями в органах местного самоуправления. Или: в нормах федерального законодательства ничего не говорится о возможности направления гражданами обращений в электронной форме, по коммуникационным сетям (например, через Интернет). Нормативные акты субъектов Российской Федерации могут закрепить возможность направления обращений гражданами в такой форме в органы местного самоуправления и обязательность их рассмотрения в общем порядке, если они отвечают требованиям, предъявляемым к письменным обращениям. Подписываться такие обращения могут в порядке, установленном Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" <5>. Кроме того, субъекты Российской Федерации могли бы принять собственные правовые акты об административных правонарушениях, содержащие нормы об административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за нарушение права граждан на обращения.

<5> Российская газета. N 6. 2002. 12 января.

Еще одна важная проблема, связанная с указанным правом, возникает в связи с положением абз. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона 2003 г., которое устанавливает, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Но Федеральным законом регулируется право на обращение исключительно граждан, в то время как очевидно, что на местном уровне должны предоставляться гарантии защиты прав и негражданам, поскольку Закон допускает возможность их постоянного проживания в Российской Федерации и даже говорит о возможности при определенных условиях их участия в осуществлении местного самоуправления.

Важный вопрос, обойденный Законом о порядке рассмотрения обращений, - деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом, так как предмет его регулирования - только обращения граждан к органам и должностным лицам местного самоуправления, а указанные организации и их сотрудники к ним не относятся. Представляется целесообразным урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Наконец, Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений практически не регулирует институт коллективного обращения граждан (ч. 1 ст. 2 Закона говорит лишь о возможности подачи коллективного обращения). Но на местном уровне должны достаточно широко применяться формы прямой демократии: публичные слушания, собрания, конференции и т.п. Вопросы о том, каким образом в рамках этой деятельности принимать коллективные обращения, как они должны оформляться, существуют ли особенности их рассмотрения (а они, как представляется, должны устанавливаться с учетом большей степени общественной значимости коллективного обращения по сравнению с индивидуальным), Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений не регламентирует. На эти и другие проблемы, требующие правового урегулирования, было бы целесообразно обратить внимание в работе.

Проблемы экологического контроля, поднятые автором, заслуживают детального обсуждения. Фактически сейчас понятие муниципального экологического контроля исключено из законодательства. Органы местного самоуправления, по сути, должны объединяться с общественными институтами для проведения контрольных мероприятий в области защиты окружающей среды.

Позиции автора, изложенные в главах об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, весьма примечательны и заслуживают особого внимания. В частности, Е.С. Шугрина разделяет мнение о правомерности разграничения видов ответственности в зависимости от субъектов: перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами, хотя отстаивается эта позиция не всегда последовательно: например, на с. 105 автор говорит, что гражданско-правовая ответственность наступает перед физическими и юридическими лицами, а на с. 100 отмечает, что любая юридическая ответственность - "это реагирование соответствующих должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия".

Автор полагает, что в муниципальном праве правомерно говорить о наличии института как конституционно-правовой ответственности (с. 107, 131 и далее), так и муниципально-правовой (с. 108, 172 и др.). При этом, с точки зрения Е.С. Шугриной, "представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой" (с. 109). Нельзя не отметить определенную противоречивость данной позиции. С одной стороны, здесь видно терминологическое противоречие: если согласиться с тем, что конституционно-правовая ответственность - это ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (с. 108), то к органам и должностным лицам местного самоуправления она неприменима в принципе: они являются носителями муниципальной, а не государственной власти. С другой стороны, в данной позиции заключено и логическое противоречие, связанное с особенностями муниципального права как комплексной отрасли права: если согласиться с подходом, предложенным автором, то и уголовная, и административная, и дисциплинарная ответственность - это формы муниципально-правовой ответственности: ведь соответствующие нормы уголовного, административного, трудового и т.п. права - это и нормы муниципального права, в силу комплексности отрасли, а автор предлагает считать (с. 109) муниципальным деликтом любое противоправное поведение, не соответствующее предписаниям норм муниципального права. Между тем вопросы уголовной, административной и иных видов юридической ответственности автор (вполне справедливо) рассматривает отдельно от особенностей ответственности муниципальной, т.е. отграничивает одни виды ответственности от других.

Исследуя вопросы досрочного прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, автор придерживается несколько одностороннего подхода: анализирует вопросы ответственности только в рамках делегирования полномочий с уровней государственной власти на уровень местного самоуправления посредством закона. Объяснение такого подхода лежит на поверхности: новый Федеральный закон даже в принципе исключает возможность какой-либо передачи полномочий с уровня государственной власти на уровень местного самоуправления каким-либо иным способом, помимо закона. В принципе такая позиция представляется корректной. Делегирование полномочий - это взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках системы публичной власти, это публично-правовые отношения. Но нельзя не обратить внимания на то, что Конституция Российской Федерации допускает договорно-правовое регулирование отношений в системе публичной власти (ч. 3 ст. 11 и другие). При этом институт договоров в публичном праве (равно как и ответственности за их неисполнение) ни в теории муниципального права, ни на практике не получил какого-либо развития. Не уделяет им должного внимания и автор рецензируемой работы.

Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет и еще одну сторону (обойденную автором монографии), которая, следует признать, является недостаточно исследованной в теории муниципального права и, как результат, фактически не применяемой на практике. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти (и соответственно о возможности привлечения к ответственности органов государственной власти в случае их неисполнения). С.А. Авакьян указывает, что "новый Закон предусматривает возможность передачи полномочий только от органов государственной власти местному самоуправлению. Обратное как-то не совсем понятно, а в то же время Закон 1991 г. позволял передачу полномочий друг другу по договору" <6>. Официальное отношение государства к этой проблеме было изложено в виде правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <7>, Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. N 105-О "По запросу главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" <8> и Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" <9>. Конституционный Суд указал, что любые положения, устанавливающие какую-либо подчиненность органам государственной власти органов местного самоуправления, включая осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, противоречат Конституции Российской Федерации. Рассматривая вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления (в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения) на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти (при том, чтобы форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти определяются законодательством субъекта Федерации), Конституционный Суд указал, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Этим, однако, подчеркнул Конституционный Суд, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

<6> Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления. Стенограмма круглого стола от 5 ноября 2003 г. // Архив Независимого института выборов.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 31. Ст. 4037.
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Эту правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации разделили не все судьи. Так, особое мнение высказали по данному вопросу судьи Н.В. Витрук и Г.А. Гаджиев. По мнению Н.В. Витрука, если речь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу государственной власти отдельных своих полномочий, вернее, их временного исполнения, то при этом местное самоуправление сохраняется и права органов местного самоуправления не умаляются, так как решение о такой передаче принимается самостоятельно представительным органом местного самоуправления либо непосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти - мера временная, а не постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий, что может ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той или иной территории Курской области по воле населения либо его представительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в будущем - административными судами) с учетом конкретных обстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных полномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение органами государственной власти (прежде всего местными (территориальными) органами государственной власти) осуществляется на основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации.

По мнению Г.А. Гаджиева, принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения непосредственно подразумевает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая в качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать подобные договоры как между собой, так и с территориальными органами государственной власти.

На наш взгляд, добровольное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти может быть вполне допустимо в том случае, если по каким-либо причинам органы или должностные лица временно не в состоянии эффективно их реализовывать. Понятие "временно" в данном контексте представляется ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы не свойственные им функции, и такие функции должны быть изъяты с местного уровня и перераспределены между органами государственной власти. Такой же подход применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления, т.е. включаться в сферу их компетенции. Однако форма такой передачи не может быть договорной. По договору органы местного самоуправления вправе передавать свои частноправовые функции институтам гражданского общества - частным коммунальным службам, например, или управляющим компаниям. А в рассматриваемой ситуации речь идет о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления как институтов публичной власти, данный тип взаимоотношений следует классифицировать как публично-правовые. И потому предпочтительно, чтобы эти отношения регулировались (до тех пор, по крайней мере, пока не будут детально урегулированы все проблемы заключения договоров в публичном праве) нормативными актами, более конкретно - государственными установлениями. Хотя регулирование это, безусловно, должно опираться на складывающуюся практику и учитывать мнение и особенности муниципальных образований.

Процедура перехода полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти достаточно подробно освещается в монографии. Разделяя позиции автора, необходимо отметить, что нормы, регулирующие основания и порядок введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, копируют нормы гражданского законодательства, регулирующие процедуры внешнего управления, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Сама возможность их переноса на публично-правовую почву выглядит весьма спорной: можно ли за долги отстранять от власти законно избранные органы местного самоуправления и их должностных лиц? Не соответствует Конституции Российской Федерации решение вопросов местного значения временно назначаемыми представителями государственной власти, поскольку из ее ст. 3 следует, что на уровне местного самоуправления народ может осуществлять свою власть либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления, а ч. 1 ст. 130 прямо говорит о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кроме того, нельзя отбрасывать тот факт, что сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной. Ведь невозможно говорить о признании муниципального образования, т.е. публичного субъекта, банкротом. Никаких последующих шагов законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом после объявления муниципального образования банкротом необходимо распродавать его, т.е. его активы. Очевидны причины, по которым федеральный законодатель не смог решиться предусмотреть подобные меры. Но вследствие этого возникла явная неполнота в регулировании данной ситуации. Поэтому во многих случаях оно может не принести какого-либо позитивного эффекта.

Рассматривая вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, автор монографии справедливо обращает внимание на то, что новый Федеральный закон закрепляет за населением каждого муниципального образования право отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. Часть 2 ст. 24 Федерального закона указывает, что основания отзыва определяются уставом муниципального образования, но при этом в качестве таковых Федеральный закон признает только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем вопрос о противоправности может решить только суд. Это положение принципиально отличается от норм ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., которые регулировали вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В соответствии с ней ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением могла наступить в результате утраты доверия. Это означает, что, в сущности, именно наличие или отсутствие доверия становилось критерием применения или неприменения мер ответственности. Термин "доверие" носит неправовой характер, им обозначают "уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-, чему-нибудь" <10>. То есть Федеральный закон 1995 г. допускал, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий должностных лиц местного самоуправления.

<10> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.

В связи с этим действие данной нормы позволяло говорить о наличии на уровне местного самоуправления своего рода "усеченного" императивного мандата. "Усеченного", поскольку Федеральный закон 1995 г. не вводил других обязательных элементов императивного мандата: наказов избирателей и отчетов выборных лиц перед ними. Хотя, как показала практика, многие муниципальные образования (например, в Волгоградской области) самостоятельно ввели эти формы прямой демократии и на территории таких муниципальных образований действовал "классический" императивный мандат.

Новый Федеральный закон, на это было бы целесообразно обратить внимание, в еще большей степени сужает сферу применения данного института, поскольку основанием ответственности согласно его нормам становится не наличие или отсутствие доверия, а противоправность деяния или решения. Как известно, "противоправность" означает нарушение нормы права, несоответствие результатов деятельности требованиям и позволениям, содержащимся в нормах права. Противоправное поведение может выступать как в активной форме, т.е. в виде действия, так и в пассивной - в виде бездействия. Следовательно, данный вид ответственности применяется, в сущности, в тех же случаях, что и ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством (и, в общем-то, это вызывает вопрос: а есть ли необходимость его введения в принципе?), хотя последствия, безусловно, могут быть различны: в случае ответственности перед государством возможно не только отрешение от должности, но и применение иных неблагоприятных предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке в случае наступления уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.

В целом отдельные небесспорные положения и выводы ни в какой степени не влияют на научную ценность и практическую значимость подготовленной монографии. Высокий научный уровень и логичный стиль изложения производят благоприятное впечатление; идеи и предложения автора отличаются творческим подходом и заслуживают внимательного изучения. Работа будет интересна как специализированной аудитории ученых, специалистов в области муниципального права, работников органов государственной власти и местного самоуправления, так и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и контроля за их деятельностью.