Мудрый Юрист

Особенности развития административно-правовой ответственности в российском праве

М.П. Авдеенкова, кандидат юридических наук, доцент Международной академии предпринимательства.

Административно-правовая ответственность является наиболее распространенной формой публично-правовой юридической ответственности. Это связано с тем, что данная форма ответственности носит универсальный характер: она установлена за широкий круг правонарушений, которые могут выражаться в несоблюдении правовых норм, относящихся к различным отраслям права, что придает административной ответственности межотраслевой характер.

Формирование административной ответственности как самостоятельной формы ответственности за малозначительные правонарушения связывается учеными с принятием в 1864 году Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями <*>. Указанный акт, явившийся прообразом кодексов об административных правонарушениях, содержал как нормы, регламентирующие некоторые аспекты порядка привлечения к ответственности, так и составы 150 проступков, разделенных в зависимости от объекта посягательства на 12 видов. Вместе с тем Уставом не был предусмотрен полноценный процессуальный порядок привлечения к ответственности <**>. Отметим, что разграничение деяний в зависимости от тяжести правонарушений на преступления и проступки предусматривалось российским законодательством и ранее, например в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года <***>. Таким образом, административная ответственность имеет в России довольно длительную историю формирования и развития.

<*> См.: Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 2-е. Т. XXXIX. N 41478.
<**> См. подробнее: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2007. С. 131.
<***> См.: Отечественное законодательство XI - XX веков. Часть I: XI - XIX века / Под ред. О.И. Чистякова. М., 2000. С. 323.

Данная форма ответственности появляется в правовой системе в связи с выделением из уголовного права правонарушений, обладающих меньшей общественной опасностью и, следовательно, не требующих применения суровых мер наказания и соблюдения сложной процедуры привлечения к ответственности, свойственной уголовной ответственности. Данные малозначительные деяния традиционно именуются правонарушениями.

Именно административное правонарушение, являющееся основанием для привлечения к административной ответственности, рассматривается учеными как главный признак, определяющий само понятие "административная ответственность".

Так, Б.В. Россинский определяет административную ответственность как вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение. При этом исследователь особо указывает на то, что административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления <*>.

<*> См.: Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. М., 2004. С. 1.

В свою очередь А.Б. Агапов рассматривает административную ответственность как меру принудительного воздействия, применяемую к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающую имущественные (неимущественные) права нарушителя либо устанавливающую его дополнительные обязанности <*>.

<*> См.: Агапов А.Б. Указ. соч. С. 13.

Определение, предложенное Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявским, прямо указывает на административное правонарушение как на основание и один из главных признаков административной ответственности: "административная ответственность - это установленная государством мера юридической ответственности за административные правонарушения, состоящая в применении к правонарушителям предусмотренных законом видов (вида) административного наказания" <*>.

<*> Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность. М., 2005. С. 313.

Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

К началу 90-х годов XX века в России административная ответственность существовала как полноценно сформированный правовой институт. На территории России действовал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый 20 июня 1984 г. (далее - КоАП РСФСР). Серьезное реформирование существовавшей системы права обусловило внесение в его нормы значительного числа изменений и дополнений, коренным образом изменивших систему административной ответственности за целый ряд правонарушений.

В частности, появление новых институтов и целых отраслей права повлекло за собой необходимость создания системы юридической ответственности, обеспечивающей реализацию новых норм. Например, на первых этапах формирования налоговой системы ответственность за налоговые правонарушения формально не была включена в КоАП РСФСР и закреплялась в Законе РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Однако для норм о налоговых правонарушениях, предусмотренных указанным Законом, не было предусмотрено положений об общих основаниях наступления ответственности за их совершение, а процессуальный порядок привлечения к ответственности был регламентирован недостаточно подробно. По этой причине в данных условиях применялись некоторые нормы Общей части КоАП РСФСР.

В результате к концу 90-х годов XX века в России нормы об административной ответственности были разбросаны по целому ряду нормативных актов. Так, помимо НК РФ нормы об ответственности содержали также ТамК РФ, Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", Закон РФ от 17.12.1992 N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства", Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" и многие другие законы.

Данная ситуация соответствовала КоАП РСФСР, ст. 2 которого предусматривала возможность регулирования административной ответственности законодательными актами РСФСР и постановлениями Совмина РСФСР об административных правонарушениях. Однако возникали трудности для правоприменителей, которые к каждому акту, содержащему нормы об ответственности, должны были определять, является ли данная ответственность административной и, соответственно, должен ли соблюдаться процессуальный порядок, предусмотренный КоАП РСФСР, и гарантии, закрепленные в нем, либо порядок привлечения к ответственности регламентируется иными нормативными актами. Кроме того, размеры санкций, предусматриваемых за различные правонарушения, были не сбалансированы и не отражали реальной общественной опасности тех или иных деяний.

КоАП РФ, принятый 30 декабря 2001 г., отказался от ранее существовавшей модели правового регулирования административной ответственности и осуществил четкое разграничение между административной и иными формами ответственности. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ все деяния, за которые может наступать административная ответственность, должны быть включены либо в КоАП РФ, либо в законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие административную ответственность. Все деяния, являющиеся основанием для наступления ответственности и не включенные в перечисленные акты, не могут признаваться основанием наступления административной ответственности, а ответственность, наступающая за их совершение, не относится к административной.

В частности, не вошли в КоАП РФ часть налоговых правонарушений, закрепленных в разделе VI НК РФ, и правонарушения в сфере бюджетного законодательства, предусмотренные ч. IV БК РФ. Это дает основания выделять их в самостоятельные виды ответственности.

Вместе с тем отметим, что КоАП РФ недостаточно четко осуществлено разграничение административной и иных форм ответственности. Так, у ученых вызывает недоумение дублирование ответственности за налоговые правонарушения в КоАП РФ и НК РФ <*>. В итоге за налоговые правонарушения осуществляется привлечение юридических лиц к налоговой ответственности, административную ответственность за те же правонарушения несут должностные лица <**>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.В. Панкратова, Т.А. Гусевой "Проблемы административной ответственности в сфере налогообложения и предпринимательства" включена в информационный банк согласно публикации - "Законность", 1999, N 11.

<*> См.: Панкратов В.В., Гусева Т.А. Проблемы административной ответственности в сфере налогообложения и предпринимательства (к проекту нового Кодекса об административных правонарушениях) // Государство и право. 2000. N 9. С. 53; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. проф. Р.Л. Хачатурова. СПб., 2003. С. 265.
<**> См. подробнее: Постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 3; 2004. N 8.

Значительным изменениям подверглись и иные институты административной ответственности, например, дано новое определение понятия "правонарушение", изменены нормы о формах вины. Важной новеллой КоАП РФ является появление в нем норм о привлечении к административной ответственности юридических лиц, поскольку КоАП РСФСР предусматривал в качестве субъектов административной ответственности исключительно физических лиц. В части наказаний к новеллам КоАП РФ следует отнести то, что появился новый вид административного наказания - дисквалификация, исключено наказание в виде исправительных работ, уточнено название таких универсальных видов наказаний, как штраф и арест.

Кроме того, ученые отмечают в качестве положительной черты КоАП РФ то, что в нем осуществлено "принципиальное перенесение центра тяжести с охраны интересов государства на защиту и обеспечение прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, физических и юридических лиц, существенное расширение сфер этой защиты, перемещение эпицентра в деятельности властных структур на административно-правовую охрану прав и интересов человека и гражданина, физических и юридических лиц" <*>.

<*> Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: В 3 ч. М., 2003. С. 380.

Особенностью административной ответственности является то, что она относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этот факт обусловливает необходимость создания механизма разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в данной сфере. Отметим, что федеральный законодатель долго не принимал КоАП РФ, что побудило региональные органы государственной власти осуществлять опережающее регулирование в сфере административной ответственности. В силу того что полномочия органов государственной власти субъектов Федерации серьезно ограничены КоАП РФ по сравнению с теми вопросами, что чаще всего закреплялись субъектами Федерации в своих законах, субъектам пришлось приводить свои нормативные правовые акты об административной ответственности в соответствие с КоАП РФ.

Законодатель предусмотрел следующую конструкцию разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации: в ст. 1.3 КоАП РФ приведены полномочия, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации. Все иные права являются прерогативой региональных законодателей.

При этом к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление всех существенных элементов административной ответственности, включая регулирование административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К компетенции субъектов Федерации фактически отнесено установление круга правонарушений, пользуясь терминологией КоАП РФ, по вопросам, имеющим региональное значение, а также определение тяжести наказания за данные правонарушения. При этом видами наказания за такие правонарушения могут быть только предупреждение или штраф (ст. 3.2 КоАП РФ). Отметим, что КоАП РФ не предусматривает каких-либо четких критериев, по которым возможно оценить, относится ли то или иное правонарушение к вопросам, имеющим федеральное или региональное значение <*>. Формулировка ст. 1.3 позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривается исключительно КоАП РФ <**>. В силу этого субъекты Российской Федерации вправе установить административную ответственность только за нарушение правил и норм, закрепленных законами субъектов Российской Федерации.

<*> И.Р. Винаркевич и И.А. Полянский отмечают, что в законотворческой практике субъектов Федерации и практике общего прокурорского надзора выработан и реализуется следующий способ истолкования понятия "вопросы федерального значения". Если КоАП РФ устанавливает административную ответственность бланкетно, указывая на нарушение "законодательства" в какой-либо сфере вообще, а не "законодательства Российской Федерации", то за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации в данной сфере административная ответственность установлена быть не может. См.: Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность (законодательство субъектов Российской Федерации). Хабаровск, 2005. С. 61.
<**> Ю.М. Козлов рассматривает вопросы федерального значения и правила и нормы, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как два различных основания для установления административной ответственности органами власти Российской Федерации (см.: Комментарий к статье 1.3 // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002. С. 16). Однако, по нашему мнению, правила и нормы, предусмотренные федеральными законами, - это лишь частный случай вопросов федерального значения.

Такая нечеткая формулировка КоАП РФ порождает споры о разграничении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Отказ законодателя от приведения точного перечня вопросов, установление ответственности по которым относится к компетенции Российской Федерации, может быть оправдан тем, что любой закрытый перечень рискует оказаться неточным и неполным. Вместе с тем очевидно, что вопросами федерального значения должны считаться все те вопросы, которые Конституцией РФ и федеральными законами отнесены к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Представляется, что в КоАП РФ должна быть включена норма, раскрывающая понятие "вопросы федерального значения", например, следующим образом: "Вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации или в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

Появление в КоАП РФ возможности привлечения к ответственности юридических лиц представляется одной из его наиболее важных новелл. Развитие рыночных отношений повлекло за собой развитие института юридических лиц как наиболее активных участников экономической деятельности. В силу этого велико число административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами. Привлечение к ответственности самих юридических лиц, а не их руководителей позволяет применять санкции, соответствующие тяжести правонарушения, и назначать наказание исходя из необходимости достижения целей ответственности. Так, применение штрафа к юридическому лицу, а не к его руководителю влечет неблагоприятные последствия именно для того лица, которое совершает правонарушение и извлекает выгоду из его совершения, а также позволяет устанавливать более высокие размеры штрафов и иных видов наказаний.

Специфика юридического лица предполагает наличие определенных особенностей привлечения его к административной ответственности. Например, к юридическим лицам могут применяться только пять видов наказаний: предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности.

Отметим, что появление в законодательстве России отдельных видов юридической ответственности, к которой могут привлекаться юридические лица, оказало благотворное влияние на развитие теоретических представлений об ответственности.

В частности, поскольку административная ответственность может наступить только при наличии вины правонарушителя (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ), возникла проблема определения вины юридического лица. Вина традиционно в литературе рассматривается как субъективное отношение лица, совершившего противоправное деяние, к факту его совершения <*>. Однако в случае с юридическим лицом говорить о его субъективном отношении к совершенному деянию сложно.

<*> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 5-е изд., перераб. и доп. / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. М., 2006. С. 33.

Законодатель установил, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Вина юридического лица не разграничивается на виды (умысел, неосторожность).

Указанное определение представляется удачным. В данном случае законодатель отказался от определения вины организации через вину ее должностных лиц, как это установлено п. 4 ст. 110 НК РФ. Данная норма закрепляет, что вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения. Вместе с тем состав правонарушения, совершенного юридическим лицом, нередко формирует комплекс действий различных должностных лиц юридического лица, ответственных за те или иные сферы его деятельности. Так, состав правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, - нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - формируется комплексом действий различных должностных лиц правонарушителя.

Определение понятия вины юридического лица особенно важно в свете того, что ответственность юридических лиц устанавливается в нескольких видах юридической ответственности (гражданско-правовая, налоговая, бюджетная), однако в нормативных правовых актах, регламентирующих данные виды ответственности, законодатель не раскрывает признаки вины юридического лица. Представляется необходимым включение в иные нормативные правовые акты, предусматривающие юридическую ответственность юридических лиц, специального определения понятия вины, аналогичного указанному в КоАП РФ.

Следующей новеллой КоАП РФ, о которой следует сказать особо, является закрепленная в нем модель правового регулирования административной ответственности. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует отметить, что указанная модель совершеннее предыдущей, допускавшей возможность закрепления норм об административной ответственности во множестве законов. Сведение законодательства об административной ответственности на федеральном уровне к единому нормативному правовому акту значительно облегчает правоприменение. Кодифицированный акт позволяет как избежать противоречий между нормативными правовыми актами в одной сфере правового регулирования, так и наиболее полно информировать правоприменителей о круге правонарушений и наказаний, установленных за их совершение.

Однако эта модель не была продумана до конца. Так, КоАП РФ не препятствует субъектам Российской Федерации закреплять нормы об административной ответственности в нескольких региональных законах.

Правовое регулирование административной ответственности в субъектах Российской Федерации различается. В большинстве субъектов Федерации административная ответственность регламентируется нормами единого законодательного акта - закона или кодекса <*>. В других субъектах нормы об административной ответственности разбросаны по нескольким законам <**>.

<*> См., например, Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 26.05.2004 N 185 (в ред. от 25.10.2006) // СЗ Хабаровского края. 2004. N 6. Ст. 23; 2006. N 8. Ст. 37; Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2003 N 34-З (в ред. от 26.10.2006) // Нижегородские новости. 2003. N 93 (2785); 2004. N 196 (3128); Закон Смоленской области от 25.06.2003 N 28-з "Об административных правонарушениях на территории Смоленской области" // Смоленская газета. 2003. N 25; Вестник Смоленской областной думы и администрации Смоленской области. 2004. N 10. Ч. 1. С. 107.
<**> Такова, например, система правового регулирования административной ответственности в Иркутской и Томской областях. См., например, Закон Томской области от 11.11.2005 N 205-ОЗ "Об административной ответственности за неисполнение нормативных правовых актов органов местного самоуправления" // Официальные ведомости Государственной думы Томской области: Сб. нормат. правовых актов от 23.11.2005. N 47 (108); Закон Томской области от 09.11.2001 N 117-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок на территории Томской области" // Официальные ведомости Государственной думы Томской области: Сб. нормат. правовых актов от 21.11.2001. N 38; от 28.12.2006. N 59 (120) - II; Закон Иркутской области от 05.05.2003 N 22-оз "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства городов и других населенных пунктов Иркутской области" // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2003. N 27; 2004. N 37 (т. 1); Закон Иркутской области от 01.10.1999 N 47-оз "Об административной ответственности за правонарушения в сфере библиотечного дела в Иркутской области" // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 1999. N 32; Восточно-Сибирская правда. 2002. N 195 - 196.

Представляется целесообразным создание единой модели правового регулирования как на федеральном, так и на региональном уровне. Поскольку на федеральном уровне все нормы об административной ответственности сконцентрированы в едином акте, то и на региональном уровне необходимо собрать все нормы об административной ответственности в единый акт в каждом субъекте Российской Федерации. Данное требование необходимо включить в КоАП РФ. При этом субъектам Российской Федерации может быть предоставлен переходный период для приведения регионального законодательства в соответствие с таким требованием.

Необходимо также рассмотреть проблемы, возникающие в связи с определением круга деяний, относимых к административным правонарушениям. Исходя из буквального толкования ст. 1.1 КоАП РФ, нормы об ответственности, закрепленные в различных федеральных законах, не могут рассматриваться как нормы, устанавливающие административную ответственность. Вместе с тем некоторые виды юридической ответственности, выделяемые в самостоятельные формы, по своей правовой природе близки к административной ответственности.

Например, ответственность за нарушение норм, регламентирующих реализацию специального статуса лица, имеет сходный институт в системе административной ответственности <*>. Статья 3.8 КоАП РФ регламентирует такой вид наказания, как лишение лица специального права. Данный вид наказания может быть назначен судьей в отношении физического лица за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. Лишение специального права сводится к лишению права управления транспортными средствами, в том числе водными и воздушными, и лишению права охоты. Также близко к лишению специального статуса такое наказание, как дисквалификация - лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 3.11 КоАП РФ).

<*> Ряд авторов, например Е.П. Губин и Н.И. Михайлов, относят ответственность за нарушение норм, регламентирующих реализацию специального статуса лица, в частности ответственность в форме отзыва лицензии у банков, к административной ответственности. См.: Губин Е.П., Михайлов Н.И. Отзыв лицензии у кредитной организации как мера юридической ответственности // Вестник Арбитражного суда Москвы. 2006. N 3. С. 18.

Кроме того, с 12 августа 2005 г. в КоАП РФ введен новый вид наказания - административное приостановление деятельности, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг <*>. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

<*> Федеральный закон от 09.05.2005 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. 2878.

Отметим, что административное приостановление деятельности сходно по своей природе с приостановлением специального статуса, которое является обязательной стадией процесса лишения специального статуса <*>.

<*> См., например, ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2001. N 33. (ч. I) Ст. 3430; 2002. N 11. Ст. 1020; 2005. N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 11, N 31 (ч. I). Ст. 3455.

Вместе с тем в настоящее время относить ответственность за нарушение норм, регламентирующих реализацию специального статуса лица, к административной ответственности не позволяют нормы КоАП РФ <*>. Так, как уже отмечалось, ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ закрепляет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Это означает, что нормы, регламентирующие административную ответственность, не могут содержаться в иных федеральных законах и должны обязательно включаться в КоАП РФ. Кроме того, КоАП РФ устанавливает исчерпывающий перечень наказаний, в котором не предусмотрено лишение специального статуса. К тому же для привлечения лица к ответственности в форме лишения специального статуса не требуется соблюдения процедуры, закрепленной в КоАП РФ.

<*> В литературе высказывается мнение о том, что такие меры, как ликвидация юридического лица, приостановление действия лицензии, аннулирование действия лицензии, запрет заниматься определенными видами деятельности, возможно рассматривать как меры административной ответственности и, соответственно, требуется включение их в КоАП РФ. См.: Липинский Д.А. Указ. соч. С. 273 - 275; Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: Дис. ... докт. юрид. наук. Краснодар, 2000. С. 248.

Вместе с тем, исключив ответственность в форме лишения специального статуса из сферы действия административной ответственности, законодатель не создал целостной системы правового регулирования появившегося вида ответственности. Правовые нормы, регламентирующие данный вид ответственности, разбросаны по отдельным федеральным законам. Кроме того, указанные нормы кратко регулируют только основополагающие элементы ответственности: круг субъектов правоотношений, основания привлечения к ответственности, процедуру привлечения к ответственности. При этом установлена единственная мера ответственности, не предполагающая возможности ее варьирования в зависимости от наличия смягчающих или отягчающих обстоятельств правонарушения. Включение данного вида ответственности в сферу действия административной ответственности позволило бы устранить большую часть перечисленных недостатков.

В силу этого, по нашему мнению, более целесообразным является включение правонарушений, влекущих применение указанной формы ответственности, в сферу действия административной ответственности.

Рассматривая санкции административной ответственности, следует отметить, что КоАП РФ определяет девять возможных мер: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности (ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ).

Наиболее распространенным видом административного наказания является штраф. Тем самым административная ответственность приобретает ярко выраженную направленность на причинение имущественного вреда правонарушителю, а также позволяет частично компенсировать вред, причиняемый государству административными правонарушениями. Это делает административную ответственность более адаптированной к условиям рыночной экономики, где имущественные санкции имеют больший эффект в отношении предпринимателей (а большинство составов административной ответственности - это ответственность за правонарушения, совершаемые в процессе предпринимательской деятельности).

Нельзя не отметить, что, как и в случае с КоАП РСФСР, в ряде статей КоАП РФ наблюдается явная несбалансированность применяемых к правонарушителю санкций. Так, нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, влечет за собой наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 10 до 20 тыс. руб. (ст. 6.3 КоАП РФ).

Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет наложение штрафа на юридических лиц в размере от 20 до 100 тыс. руб. (ст. 8.1 КоАП РФ).

Привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих лиц разрешения на работу влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 250 до 800 тыс. руб. (ч. 2 ст. 18.15 КоАП РФ).

Несомненно, использование иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения приобрело в России огромные масштабы, но разве общественная опасность двух первых правонарушений меньше?

Отметим, что на несбалансированность системы наказаний влияет и частое внесение в КоАП РФ изменений и дополнений, не учитывающих созданную КоАП РФ систему административной ответственности и корректирующих размеры наказаний в зависимости от текущей ситуации.

Еще одним особым признаком административной ответственности является значительная роль органов исполнительной власти в процессе привлечения к ответственности. Данный признак сохраняется и в тех видах юридической ответственности, которые выделились из административной ответственности, - в налоговой и бюджетной. При этом, в отличие от иных публичных правовых видов юридической ответственности, в которых функции лица, привлекающего к ответственности, в основном возложены на суды, к административной ответственности может быть привлечен широкий круг федеральных и региональных органов государственной власти.

Отметим, что в случае, если привлекаемое к ответственности лицо не согласно с решением уполномоченного органа исполнительной власти, оно вправе обжаловать решение о привлечении к ответственности в суд. Таким образом, суд все равно остается важным звеном в системе административной ответственности.

Наличие множества органов, уполномоченных на привлечение к ответственности, имеет как свои достоинства, так и недостатки.

К достоинствам следует отнести тот факт, что снижается нагрузка на суды, а рассмотрение дел осуществляется без нарушения процессуальных сроков. Кроме того, в отличие от исключительно судебного привлечения к ответственности, рассмотрение административных дел осуществляется органами, специализирующимися на определенной сфере деятельности (в рамках которой нарушены правовые нормы), что позволяет более профессионально оценить общественную опасность правонарушения.

Недостатком наличия множества уполномоченных органов является то, что в действующем законодательстве не имеется единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Органы исполнительной власти руководствуются КоАП РФ, а суды помимо КоАП РФ применяют еще и процессуальные кодексы - АПК РФ и ГПК РФ. Анализируя такую ситуацию, П.П. Серков отмечает, что распыление процессуальных норм по разным кодексам, их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных в Конституции РФ <*>.

<*> См.: Серков П.П. Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. N 12. С. 16.

В заключение рассмотрим основные тенденции, которые можно отметить в развитии административной ответственности в последние годы.

  1. Активное расширение сферы применения административной ответственности. Прежде всего расширение сферы применения административной ответственности связано с развитием рыночных отношений. Так, правонарушения в области предпринимательской деятельности закреплены в целом ряде глав КоАП РФ, например в главе 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности", в главе 15 "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг", в главе 16 "Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)".

Несмотря на появление новых видов ответственности - налоговой и бюджетной (они применяются наряду с административной ответственностью), составы правонарушений в ряде случаев аналогичны. Например, схожими являются составы правонарушений, предусмотренных статьями 15.3 КоАП РФ и 116 НК РФ ("Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе") или статьями 15.8 КоАП РФ ("Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса)") и 133 НК РФ ("Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога (сбора)").

Таким образом, появление новых видов ответственности не приводит к сужению сферы действия административной ответственности.

  1. Ужесточение санкций административной ответственности. В последние годы практика применения КоАП РФ выявила, что в ряде случаев нарушение правовых норм и уплата штрафов, предусмотренных соответствующими нормами КоАП РФ, экономически выгоднее, нежели соблюдение всех условий российского законодательства. Так обстояла ситуация, например, в области применения правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы. В настоящее время штрафы за нарушения в данной сфере существенно увеличены, а порядок оформления разрешений на привлечение иностранных работников упрощен <*>. Аналогичным образом обстоит дело с ужесточением ответственности за нарушения в области экологии и дорожного движения.
<*> См.: Федеральный закон от 05.11.2006 N 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4641.