Мудрый Юрист

О модернизации доктрины российского финансового права

Запольский С.В., зав. кафедрой финансового права Российской академии правосудия, профессор, доктор юридических наук.

Доктрина финансового права, разработанная в трудах Е.А. Ровинского, С.А. Цыпкина, М.И. Пискотина, А.А. Жданова, других советских юристов, отражающая воззрения на функции и роль финансово-правового регулирования в условиях планового социалистического хозяйства, демонстрирует в последнее время, с переходом на рыночные производственные отношения, несоответствие реальным потребностям. Оставляя в стороне экономические характеристики, отметим главное направление конфликта - для планового социалистического производства финансовое право обеспечивает господство долженствования, т.е. особого режима правового регулирования, когда права и обязанности усредняются, взаимно меняются местами и играют роль лишь некоего правового фона, на котором приоритетом обладает порядок, исполнение последовательных функций и действий во имя служения главной, наперед заданной цели. Рыночное инвариантное хозяйствование, построенное во многом на диспозитивном регулировании, возвращает субъекту права, в том числе субъекту права финансового, всю полноту прав, обязанностей, механизм реализации права, ответственность, представляет многие юридические альтернативы, недоступные прежде.

В финансово-правовой литературе как прежде, так и сейчас финансово-правовые отношения рассматриваются как объективно существующие. Данная точка зрения, при внимательном анализе, нуллифицирует все возможные попытки совершенствования финансового механизма, обрекая нас в будущем ограничиваться лишь технико-юридическими усовершенствованиями.

Финансовых отношений, в отличие от брачно-семейных, трудовых, политических, не говоря уже об отношениях гражданского оборота, в природе человеческого общежития не существует. Этот тезис необходим для демонстрации генетической линии становления того или иного финансового института как результата созидательной, первородной деятельности публичной власти. Именно государство, вызванное к жизни необходимостью концентрации части общественного продукта, осуществляет эту свою задачу путем формирования, подчас насильственными методами, нового класса экономических отношений - финансовых отношений. С какого-то момента (это определяется правовой зрелостью общества) примитивные финансовые отношения превращаются в правоотношения, возникает финансовое право. Как из податей возникают налоги, из княжеской казны - государственный бюджет, из ростовщичества - банковская система, так и из примитивных финансов создаются финансы правовые, построенные на развитом юридическом механизме, почерпнутом или заимствованном из инструментария других отраслей права. Отсюда, очевидно, тяга финансового права к рецепции понятий, категорий, юридических механизмов, прежде всего из гражданского права.

Критически оценивая понятие финансовой деятельности государства в том безбрежном понимании, которое ему придавалось в советской правовой литературе, следует признать, что как таковая финансовая деятельность государства все же имеет свой собственный предмет. Им служит задача формирования оригинальных, созданных "с листа" финансовых институтов (как например, публичный долг) или же приспособление ранее известных институтов (страхование, банковское кредитование) для целей публичных финансов. Понимая под результатом финансовой деятельности государства те или иные юридические механизмы и органы, их эксплуатирующие, мы должны признать, что эта деятельность результирует через нормотворчество и организаторские мероприятия, но не путем административного распорядительства.

Ни налогообложение, ни таможенное регулирование, ни бюджетный процесс, ни валютный контроль, ни банковское дело сами по себе финансовой деятельностью государства не являются. Утверждать иное - значит стоять на этатических позициях, считать, что в конкретных финансовых правоотношениях субъекту права противостоит само государство. Подобная констатация рано или поздно приводит к выводу о том, что финансовое право является юридическим средством умаления прав юридического или физического лица в имущественной сфере, своего рода воровской отмычкой, которая по определению правом быть не может.

Для советских ученых - специалистов финансового права была характерна идеализация, скорее даже абсолютизация, роли государства в финансовых отношениях; роль же другой стороны низводилась до следования указаниям властей и покорного их исполнения. Согласимся и с тем, что для такой постановки вопроса были весомые основания...

С изменением социально-политической обстановки становится все более и более ясно, что в финансовых отношениях юридическому или физическому лицу противопоставлено не государство как таковое, но государственные органы с их конкретной компетенцией или же коммерческие структуры (банки, страховые компании), пользующиеся делегированными государством полномочиями. Что же касается самих финансовых отношений, то качество властвования далеко не всегда присутствует в поведении субъекта, представляющего сторону государства, как далеко не всегда другая сторона выступает носителем обязанности.

В финансовых отношениях все более прочное место начинает занимать правовая конструкция обязательства. Не только взимание налогов, но и бюджетное финансирование, создание и возврат публичного долга, не говоря уже о кредитных и расчетных отношениях, страховании, расходовании внебюджетных фондов осуществляется в правовом режиме обязательства. На повестке дня - официальное признание существования обязательств как основного способа регулирования финансовых отношений. Этот тезис, вызывающий идиосинкразию у специалистов гражданского права и стойкое неприятие у некоторых специалистов финансового права, в сущности, признание восстановления на некоторое время потерянной истинной природы финансовых отношений, а именно отношений юридически опосредствующего отчуждение имущества (в денежной форме) одного субъекта и присвоение этого имущества другим субъектом. Если такие отношения не будут отношениями обязательственными, тогда они перестанут быть правовыми отношениями вообще. История нашего общества знает многие примеры насильственного изъятия имущества в одностороннем порядке - все они правом не регулировались.

Следует отказаться от "монополии" цивилистики на использование правовых ценностей, относящихся к регулированию имущественных отношений; обязательство - одна из таких ценностей, связывающая носителя права и носителя обязанности в едином предоставительно-обязывающем правоотношении. В тех случаях, когда носитель государственного интереса обладает правом, обязанность другого (юридического или физического лица) предопределена именно этим правом, а не непосредственной властью государства; когда же юридическое или физическое лицо наделено правом - сторона государства выступает именно носителем обязанности, корреспондированной этому праву, а не соблюдает то или иное финансовое узаконение.

Современное финансовое право, пусть пока только доктринально, находится в процессе "переполюсовки": стоявшие на защите прав государства, обеспечивавшие приоритет публичных целей перед целями и интересами частными, институты финансового права все более и более ориентируются все тем же государством на защиту прав и интересов юридического или физического лица. Явление, замеченное в других отраслях права - стремление к защите интересов "слабой" стороны в ее отношениях с "сильной" стороной - имеет громадные перспективы в сфере регулирования именно финансовых отношений - не столько потому, что роль сильной стороны публичной власти более не требуется, сколько вследствие отказа государства от прямого властвования и его заинтересованности в развитии экономической самодеятельности и экономического самоуправления, что невозможно без обеспечения юридической автономии участников хозяйственного оборота от государства.

Эта тенденция позволяет по-другому взглянуть на отдельные институты финансового права в их системе. В области налогового права заметна тенденция к использованию налогов в качестве средства защиты имущественных интересов налогоплательщика от давления финансовых органов, направленного на увеличение доходов бюджета; при этом обеспечивается свободное распоряжение доходами и прибылями за пределами сумм, причитающихся перечислению в бюджет. В последние годы существенно повышены гарантии прав налогоплательщиков от незаконно вводимых сборов, завышения налогов, налогового администрирования, подчас перерастающего в "налоговый терроризм".

Бюджетное право, помимо существенного уточнения полномочий участников бюджетного процесса, обогатилось признанием отношений по финансированию из бюджета обязательствами, складывающимися между государством-должником и получателем бюджетных ассигнований - кредитором; получили необходимую юридическую определенность межбюджетные отношения и ответственность за нецелевое использование средств бюджета. Получает развитие судебная защита финансовых интересов РФ, субъектов Федерации, муниципалитетов в бюджетной сфере.

Значительный прогресс наблюдается в области правового регулирования государственного (публичного) долга, прежде всего в том, что правовые отношения, опосредствующие публичный долг, приобретают самостоятельное законодательное регулирование, не сводимое к бюджетному праву. Целая группа разновидностей финансовых обязательств, должником по которым выступает публичная власть, приобрела за последние годы существенную правовую определенность, позволяющую считать государственный (публичный) долг отдельной подотраслью финансового права.

Правовым феноменом последнего десятилетия стало стремительное формирование отдельной подотрасли - эмиссионного права. Кредитно-расчетное обслуживание народного хозяйства, будучи традиционно предметом гражданско-правового регулирования, одновременно, в совокупности с валютным контролем, мерами поддержания кассовой дисциплины, средствами противодействия легализации противоправных доходов, регулированием деятельности коммерческих банков постепенно выстраиваются в единый механизм эмиссии денежной массы (как наличной, так и безналичной) и регулирования денежного оборота в стране. В теории пока должным образом не оценена цементирующая роль институтов эмиссионного права для системы финансового права. Представляется, что эмиссия и регулирование движения денежной массы в конечном счете выполняют роль центральной несущей конструкции для всего финансового механизма и, следовательно, являются основным элементом системы финансового права.

Таким образом, намечающиеся изменения в доктрине российского финансового права являются не чем иным, как последствиями "второго порядка" изменения форм собственности, обеспечения свободы договора, внедрения новых организационных форм ведения хозяйственной деятельности - всего того, что олицетворяет сейчас новую экономическую модель. Это и следствие настоятельной необходимости приведения методов и способов регулирования финансовых отношений к единым общеправовым стандартам, свойственным другим отраслям российского права.