Мудрый Юрист

Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса центрального банка Российской Федерации

Пастушенко Е.Н., профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.

На современном этапе развития российской правовой системы с учетом социально-экономических и политико-правовых реалий продолжают оставаться актуальными научно-теоретические и практические вопросы публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации <1>, в связи с чем необходимо научное осмысление практики реализации конституционных основ финансово-правового статуса Банка России <2>, доктринальное исследование особенностей его публично-правового статуса как органа государственной власти особого рода, не входящего ни в одну из ветвей власти <3>, являющегося органом государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений, выполняющего значительную роль в финансовой деятельности государства <4>, анализ особенностей публично-правового статуса Банка России с позиций финансового права как государственного финансово-кредитного органа (органа банковского регулирования и банковского надзора) с учетом административно-правовых аспектов его деятельности как органа государственного управления в сфере денежно-кредитных отношений <5>.

<1> См., напр., Химичева Н.И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития // Правоведение. 2002. N 5. С. 16 - 25; Запольский С.В. О предмете финансового права // Там же. С. 25 - 30; Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков: Легас, 2003. С. 11, 20, 287 - 315; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. ... док. юрид. наук в виде научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1996. С. 43; Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 16; Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2004; Рукавишникова И.В. Договорно-правовой способ регулирования финансовых отношений // Хозяйство и право. 2005. N 12; Казанцев Н.М. Институты финансового права // Журнал российского права. 2005. N 9.
<2> См., напр., Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е. Конституционная экономика и Центральный банк // Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. П.Д. Баренбойм. М., 2000. С. 4 - 18; Авакьян С.А. О конституционных основах статуса Банка России // Там же. С. 27 - 38; Постников А.Е. Правовые тенденции развития Центрального банка Российской Федерации // Там же. С. 53 - 65; Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти // Там же. С. 65 - 104; Игнатовская И.И. Конституционно-правовое регулирование денежно-кредитных отношений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук, Барнаул, 2000; Чегринец Е.А. Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского союза (на примере европейской системы центральных банков): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Баренбойм П. Конституционная экономика и центральный банк // Российская юстиция. 1997. N 11; Кобзарь Д.А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт // Банковское право. 2005. N 5. С. 11 - 13; Элстер Я. Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1994. N 3 - 4. С. 42 - 46; Маслов А.В. Конституционно-правовой статус Банка России (точка зрения) // Деньги и кредит. 2001. N 12. С. 55.
<3> См., напр., Крохина Ю.А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: Сб. науч. докладов и сообщений по материалам международ. науч. конференции 22 - 24 сентября 2003 г. Выпуск 1. Черновцы, 2003. С. 41; Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 15, 30 - 31; Голубев С.А. Конституционный Суд Российской Федерации о статусе Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. М., 2004. С. 70 - 72; Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 17; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М: Изд-во "НОРМА", 2000. С. 343 - 347; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 9 - 11.
<4> См.: Голубев С.А., Козлачков А.А., Гузнов А.Г. О роли Банка России в построении современной экономики: некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. N 2; Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Издательство "ПРИОР", 2000; Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. М., 1997; Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. 20.01.1999; Она же. Правовая природа Центрального банка РФ // Хозяйство и право. 1994. N 5; Красикова Ю.В. Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. М., 1999; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Е.А. Суханова. М., 1997.
<5> См., напр., Голубев С.А. Правовые основы независимости Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. М., 2004. С. 136 - 144; Интервью с С.А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом Российской Федерации // Законодательство. 2003. N 1. С. 5; Братко А.Г. Правовой статус Банка России: значение и сущность // Бизнес и банки. 1998. N 4; Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 127 - 128; Диланян Ф.Т. Основы финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 20; Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учебное пособие. М.: Дело, 2004. С. 75; Она же. Правовой статус Европейского центрального банка // Государство и право. 2003. N 12. С. 67 - 75; Крючкова И. Независимость центральных банков (опыт развитых стран) // Вопросы экономики. 1995. N 11. С. 123 - 128; Кашкин С. Соответствует ли Конституции Федеральный закон о Банке России? // Российская юстиция. 1999. N 10. С. 24 - 26; Чекушина Т.В. Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 41.

При формулировании выводов об особом публично-правовом статусе Банка России следует учесть правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, данные в Определении от 14 декабря 2000 г. N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <6> о том, что статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2), и поэтому данные полномочия по своей правовой природе отнесены КС РФ к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

<6> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2.

В указанном аспекте имеет значение также вывод Конституционного Суда Российской Федерации в Определении N 268-О о том, что регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и "О реструктуризации кредитных организаций", по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно-правовых актов и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно-кредитной политики.

В связи с изложенным представляется, что обсуждающееся в настоящее время лишение Банка России надзорных полномочий не только нецелесообразно, но и в определенной степени антиконституционно. Современная конструкция двухуровневой банковской системы, в которой Банк России наделен функциями надзора, отвечает требованиям рыночной экономики и характеризуется исторической преемственностью. Осуществление функций надзора Центральным банком Российской Федерации позволяет квалифицированно оценивать эффективность нормативно-правовых актов, оперативно вносить изменения и дополнения в эти акты, тем самым совершенствуя надзор за кредитными организациями, что актуально для защиты прав вкладчиков, укрепления рыночной дисциплины и правопорядка в банковской системе Российской Федерации.

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования, о чем также сделан вывод в Определении Конституционного Суда Российской Федерации N 268-О.

Конституционные основы финансово-правового статуса Банка России находят свое дальнейшее развитие в арбитражной практике, о чем свидетельствуют многочисленные примеры судебных дел по налоговым спорам, когда Банк России отстаивал льготу по земельному налогу как орган государственной власти и управления и добился положительного решения <7>. Подтверждением особых имущественных прав Банка России служит судебная практика по регистрации прав Банка России на недвижимое имущество, с одной стороны, права федеральной собственности и в то же время владения, пользования, распоряжения Банка России <8>.

<7> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 октября 2003 г. N Ф03-А51/01-2/1921 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 декабря 1999 г. N А52/2118/99/2 // СПС. См., напр., Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.04.2002 N 5697/01: письмо МНС России от 9 августа 2002 г. N ШС-6-14/1212 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 января 2000 г. N Ф09-1220/99-АК // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26 марта 2002 г. N А55-16814/01-34 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 мая 1998 г. N КА-А41/202-98 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15 июня 1999 г. N А65-9276/98-С1-8 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 ноября 2004 г. N КА-А41/10761-04 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 декабря 2003 г. N А05-6626/03-310/11 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 апреля 2001 г. N КА-А41/1374-01 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 августа 2004 г. N Ф03-А24/04-1/2118 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 марта 2003 г. N А12-12437/02-С45 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 августа 2005 г. N А52-720/2005/2 // СПС "КонсультантПлюс".
<8> См., напр., Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2003 г. N Ф03-А80/03-2/2956 // СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 сентября 2000 г. N КГ-А40/3964-00 // СПС.

В заключение следует подчеркнуть, что совершенствование правового статуса Банка России не должно нарушать конституционных основ его деятельности, принципов независимости в осуществлении функции обеспечения устойчивости рубля. Думается, что развитие законодательства о статусе Банка России актуальнее осуществлять в направлении государственного воздействия на процессы в банковской сфере, расширения полномочий Банка России по определению и развития государственной денежно-кредитной политики. Представляется более целесообразным осуществление правовой политики по совершенствованию надзора за деятельностью кредитных организаций в рамках Центрального банка Российской Федерации.