Мудрый Юрист

"Спорная подсудность" дел об административных правонарушениях

Денисенко В.В., доктор юридических наук, профессор.

Денисенко Е.В., кандидат юридических наук (Ростовский ЮИ МВД России).

Отмечая положительные моменты, связанные с принятием КоАП РФ, многие авторы одновременно критически оценивают содержание ряда его положений. Речь идет как о технико-юридических погрешностях, допущенных при подготовке проекта Кодекса и оставшихся незамеченными либо появившихся в процессе его обсуждения и принятия депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, так и о положениях, вызывающих принципиальное несогласие представителей административно-правовой науки <1>. Вряд ли необходимо доказывать, что погрешности и спорные положения Кодекса создают сложности для правоприменителя. В частности, такие сложности обусловлены недостаточно четкой регламентацией вопросов, касающихся определения подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях.

<1> См., напр.: Бахрах Д.Н. КоАП РФ: достоинства и недостатки // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Омск, 2004. С. 9 - 12; Денисенко В.В. КоАП РФ: болезни роста или повторение старых ошибок? // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Краснодар, 2006. С. 31 - 44; Россинский Б.В. Актуальные вопросы совершенствования Кодекса РФ об административных правонарушениях // Научные труды Евразийской академии административных наук. М., 2006. С. 493 - 510; Соловей Ю.П. К критике некоторых концептуальных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Омск, 2004. С. 3 - 9.

В КоАП РФ использованы три варианта закрепления подведомственности дел об административных правонарушениях:

При одновременном предоставлении полномочий по рассмотрению дела об административном правонарушении двум и более субъектам (двойная и альтернативная подведомственность) правоприменителю надлежит руководствоваться принципом приоритета полномочий <2>.

<2> Подр. см. в: Денисенко Е.В. Принцип приоритета полномочий при определении подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях: актуализация проблемы // Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика: Материалы Межрегиональной научно-практической конференции. Волжский, 2007.

Так, исходя из того, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями, конкретно перечисленными в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, могут быть переданы органом или должностным лицом, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, на рассмотрение судье, приоритет по рассмотрению указанной категории дел отдан органам или должностным лицам (первичная, приоритетная подведомственность), в то время как судьи могут рассматривать эти дела в порядке вторичной, отложенной подведомственности.

Подсудность дел об административных правонарушениях как частный случай подведомственности определяет полномочия судей суда того или иного вида (арбитражных, гарнизонных военных, районных и мировых судов) по рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных к подведомственности судей, а также по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

При определении подсудности дел об административных правонарушениях законодателем также использован принцип приоритета полномочий.

По общему правилу дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями, за исключением дел, не отнесенных к их подсудности. При этом подсудность дел об административных правонарушениях мировым судьям определена по остаточному принципу, после изъятия из общей подведомственности дел, отнесенных к подсудности, закрепленной за:

Следовательно, нормы, определяющие подсудность дел судьям арбитражных судов, гарнизонных военных судов, районных судов, будут специальными, а значит, и имеющими приоритет по отношению к общей норме, устанавливающей подсудность дел об административных правонарушениях мировым судьям.

Однако определение подсудности по принципу "Если одно условие, то рассматривает этот судья, если другое - то другой судья", которое представлялось разработчикам КоАП РФ безупречным, не было таковым ни в момент принятия Кодекса, ни тем более по прошествии времени. Суть проблемы заключается в том, что на практике имеет место не только наличие какого-то одного условия "в чистом виде", но нередко и их сочетание, что ставит под сомнение принятую в КоАП РФ однозначность определения подсудности.

Это дает основание авторам ввести в научный оборот понятие "спорная подсудность дел об административных правонарушениях".

Спорная подсудность дел об административных правонарушениях возникает при наличии специальных норм, одновременно относящих по разным критериям рассмотрение дела об административном правонарушении судьям районных или арбитражных либо гарнизонных военных судов.

Ситуация 1. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности к судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию формы осуществления производства по делу об административном правонарушении).

К подсудности судей гарнизонных военных судов отнесено рассмотрение административных правонарушений, совершенных лицами, на которых распространяется действие ст. 2.5 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 203-ФЗ). К их числу относятся: военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

При этом следует учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ указанные лица несут административную ответственность на общих основаниях <3> за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1 - 5.26, 5.45 - 5.52, 5.56 (нарушение законодательства о выборах и референдумах); ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения); главой 8 (правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования); ст. 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главой 12 (правонарушения в области дорожного движения); главой 15 (правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг); главой 16 (правонарушения в области таможенного дела); ст. 17.7 (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении); ст. 18.1 - 18.4 (правонарушения в области защиты Государственной границы); ст. 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) КоАП РФ.

<3> В соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП за совершение административных правонарушений указанные лица несут дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ.

С другой стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Таким образом, значительное число дел об административных правонарушениях, за совершение которых военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут административную ответственность на общих основаниях и которые изначально отнесены к подсудности судей гарнизонных военных судов, в случае проведения по ним административного расследования переадресуется к подсудности судей районных судов. Это дает основание для следующих выводов.

Во-первых, при определении подсудности дел об административных правонарушениях законодатель отдает предпочтение критерию формы осуществления производства по делу об административном правонарушении по отношению к критерию специального субъекта и тем самым компетенцию судей районных судов ставит выше компетенции судей гарнизонных военных судов.

Во-вторых, из подсудности судей гарнизонных военных судов изъяты дела об административных правонарушениях, хотя и указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими, гражданами, призванными на военные сборы, и лицами, имеющими специальные звания, но производство по которым осуществлялось в форме административного расследования и которые на этом основании подлежат рассмотрению судьями районных судов.

Таким образом, по смыслу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими, гражданами, призванными на военные сборы, и лицами, имеющими специальные звания, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов, за исключением дел об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования и которые подлежат рассмотрению судьями районных судов.

Ситуация 2. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности к судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию назначаемого административного наказания).

По критерию назначаемого административного наказания судьям районных судов подсудны дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности.

Суть названных административных наказаний состоит в том, что:

Остается ответить на вопрос, подпадают ли под действие данных административных наказаний субъекты административных правонарушений, дела по которым подсудны судьям гарнизонных военных судов.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <4>:

<4> Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (в ред. от 12.04.2007 (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.04.2007)) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
  1. Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее - другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы), воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 N 141-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ, от 01.04.2005 N 27-ФЗ).
  2. Прохождение военной службы осуществляется:

гражданами - по призыву и в добровольном порядке (по контракту);

иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (п. 2 в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ).

  1. Граждане (иностранные граждане), проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый федеральным законом (в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ).

Таким образом, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11.11.2003 N 141-ФЗ, военнослужащими в Российской Федерации, наряду с гражданами Российской Федерации, могут быть и иностранные граждане, а с учетом положений ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", а также положений ст. 2.6 КоАП РФ иностранные граждане - военнослужащие автоматически стали субъектами административной ответственности за совершение административных правонарушений, дела по которым подсудны судьям гарнизонных военных судов.

В этой связи на практике возникали ситуации, когда дело об административном правонарушении, совершенном военнослужащим - иностранным гражданином, отнесенное по общему правилу к подсудности судей гарнизонных военных судов, в случае применения к военнослужащему - иностранному гражданину административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации переходило к подсудности судьи районного суда.

В настоящее время такая ситуация исключается, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 3.10 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 04.12.2006 N 203-ФЗ) "административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам".

Что касается административного наказания в виде административного приостановления деятельности, то его применение к военнослужащим и лицам, имеющим специальные звания, исключается в силу того, что указанные лица являются физическими лицами, которым запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, в то время как данное административное наказание применимо только к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам.

Вместе с тем положения ст. 2.5 КоАП РФ распространяются еще на одну категорию субъектов, а именно на лиц, призванных на военные сборы. В числе указанных лиц могут быть и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, однако на период прохождения ими военных сборов они приобретают статус военнослужащего, и в таком качестве административное наказание в виде административного приостановления деятельности к ним не может быть применено.

Таким образом, в настоящее время оснований для возникновения ситуаций, при которых дела об административных правонарушениях могут по подсудности относиться к судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию назначаемого административного наказания), не существует.

Ситуация 3. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности к судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта).

В случае если лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в период нахождения на военных сборах совершит административное правонарушение, предусмотренное ст. 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 14.1, 14.10 - 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 15.10, ч. 6 ст. 19.5, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ, то дело об административном правонарушении не подлежит рассмотрению судьей гарнизонного военного суда, поскольку отнесено к подсудности судьи арбитражного суда.

Ситуация 4. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности к судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию формы осуществления производства по делу об административном правонарушении).

С учетом ранее приведенных рассуждений можно сделать вывод о том, что из компетенции судей арбитражных судов исключается рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 14.1, 14.10 - 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 15.10, ч. 6 ст. 19.5, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 138-ФЗ, от 27.07.2006 N 139-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ), в том случае если производство по ним осуществлялось в форме административного расследования и они подлежат рассмотрению судьями районных судов.

Ситуация 5. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности к судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию назначаемого административного наказания).

Единственное пояснение, которым необходимо дополнить рассмотрение данной ситуации, связано с тем, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ (в ред. от 06.01.2007) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в Российской Федерации допускается трудовая деятельность иностранного гражданина, т.е. работа иностранного гражданина на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); а также предпринимательская деятельность иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица.

Следовательно, из подсудности судей арбитражных судов исключается рассмотрение дел об административных правонарушениях, влекущих выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности.

Таким образом, суммируя выводы, сделанные по ситуациям 4 и 5, можно утверждать, что по смыслу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 14.1, 14.10 - 14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 15.10, ч. 6 ст. 19.5, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 138-ФЗ, от 27.07.2006 N 139-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ), за исключением дел об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, а также дел об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности, которые подлежат рассмотрению судьями районных судов.

В заключение авторы считают возможным поставить вопрос о спорности изъятия из подсудности судей гарнизонных военных судов и судей арбитражных судов дел об административных правонарушениях, с передачей их по подсудности к судьям районных судов на том лишь основании, что по этим делам проводилось административное расследование либо (применительно к арбитражным судам) совершение данных правонарушений влечет административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности.

Во-первых, изъятие из подсудности судей гарнизонных военных судов и передача на рассмотрение судей районных судов части дел об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, гражданами, призванными на военные сборы, и лицами, имеющими специальные звания, принижает значение военной юстиции.

Во-вторых, профессионализм судей районных судов при рассмотрении дел в области предпринимательской деятельности априори уступает профессионализму судей арбитражных судов, специализирующихся именно на рассмотрении специфической категории дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

По нашему мнению, целесообразно сузить подсудность судьям районных судов дел об административных правонарушениях и сохранить за ними только категорию дел, изымаемых из подсудности мировых судей.

В таком случае абзац второй ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ надлежит изложить в следующей редакции: "Дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 ст. 23.1 и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов, за исключением дел, которые по подсудности рассматриваются судьями гарнизонных военных судов и судьями арбитражных судов".