Мудрый Юрист

Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования

Астафичев П.А., начальник правового управления Орловского областного Совета народных депутатов, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, доктор юридических наук.

Понятие муниципального образования относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. С точки зрения теории муниципального права, однако, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую личность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.

Территориальный аспект в понятии муниципального образования является одним из ключевых, поэтому некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как "внутригородская территория города федерального значения", в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию (муниципальные округа городов федерального значения или нечто подобное).

В территориальном смысле также важно разграничивать понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы <1>. Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях. Современная российская практика сложилась таким образом, что федеральное законодательство обходит умолчанием административно-территориальное устройство, а многие субъекты Федерации, воспользовавшись правом опережающего законотворчества по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, урегулировали данные правоотношения по своему усмотрению. В результате наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению субъектов Федерации, причем территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами (например, районы в столицах республик и в административных центрах других субъектов Федерации могут быть административно-территориальными единицами, в которых функционируют органы внутренних дел и суды общей юрисдикции, но не обладать статусом муниципального образования).

<1> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 20.

Муниципальное образование как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта Федерации <2>. Каталог указанных предметов ведения является весьма подвижным и закрепляется в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах..."), в ряде специальных законодательных актов, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, этими учредительными нормативными документами устанавливается система органов местного самоуправления, разграничивается компетенция между ними, регламентируется порядок их формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности.

<2> См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004. С. 74.

В экономико-правовом аспекте статус муниципального образования характеризуется наличием публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и ФЗ "Об общих принципах...", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Статус муниципального образования включает в себя также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах..." административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах..." указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В процессе правового регулирования соответствующих правоотношений представительным органам муниципальных образований целесообразно использовать по аналогии нормы Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации", Федеральных конституционных законов "О Государственном гербе Российской Федерации", "О Государственном флаге Российской Федерации", "О Государственном гимне Российской Федерации", учитывая при этом, что положения указанных нормативных правовых актов не являются юридически обязательными для муниципальных образований в части регламентации статуса муниципальных административных центров и официальной муниципальной символики. Эти документы имеют лишь ориентирующее значение в целях использования представительными органами муниципальных образований верной методологии правового регулирования общественных отношений.

Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

Следует заметить, что в основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти <3>. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

<3> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. М., 2007. С. 744 - 747.

Существование внутригородских территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором города Москва и Санкт-Петербург являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации. Органы публичной власти городов федерального значения имеют статус государственных органов, а не органов местного самоуправления, их правовое положение регламентируется Федеральным законом 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а не Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>. По этим причинам в Москве и Санкт-Петербурге требуется формирование территорий муниципальных образований в составе данных городов. Внутригородские территории городов федерального значения как муниципальные образования не имеют общей территории с другими муниципальными образованиями, им не нужно разделять с такими муниципалитетами предметы ведения, объекты собственности и источники бюджетных доходов. Правовое положение внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга не находится в органической взаимосвязи со статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: это особый вид муниципальных образований, характерный лишь для столичного самоуправления.

<4> См.: Государственная власть и местное самоуправление в Москве / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 12.

Понятие городского округа отождествляется в ФЗ "Об общих принципах..." с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят. Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (к слову, это в большей мере соответствует наименованию "городской округ").

Наделение территориальных образований статусом городского округа находится в ведении субъектов Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и административные центры других субъектов Федерации, но и некоторые иные (как правило, сравнительно населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они не подпадают под их юрисдикцию.

Для того чтобы уяснить сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и в дореволюционный период (прообраз муниципального района - уезд, сельского поселения - волость), и в советский период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так и назывались районами, но без прилагательного "муниципальные", а сельские поселения именовались "сельсоветами", что приводило к путанице, поскольку территориальные образования нельзя отождествлять с органами власти).

Унифицированный подход к территориальной организации муниципальных районов - одна из крупных новелл Федерального закона "Об общих принципах..." в его последней редакции. В течение определенного времени после конституционной реформы 1993 г. считалось, что подобные вопросы находятся в ведении субъектов Федерации и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах Федерации (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить статус муниципальных образований лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной "советской" двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов Федерации должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.

Статус муниципальных образований не всегда пребывает в статичном состоянии, в определенных случаях наблюдается его движение. Этот процесс не может быть произвольным, поэтому одной из задач правового регулирования территориальной организации местного самоуправления является установление юридической процедуры создания, преобразования и упразднения муниципальных образований <5>.

<5> См.: Конституционное право России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 434.

Стадии создания и упразднения муниципальных образований представляют собой юридические формы появления новых субъектов публичного права и прекращения их существования. Эти стадии, по существу, не регламентируются ФЗ "Об общих принципах..."; восполнение данных пробелов в правовом регулировании возможно посредством внесения дополнений в законодательство, а также применения аналогии закона или аналогии права.

В отличие от этого, порядок преобразования муниципальных образований регулируется ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах...". Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Важно заметить, что все иные теоретически мыслимые способы реорганизации муниципальных образований федеральный законодатель опускает, что можно истолковать либо как пробел в праве, либо в качестве некоего завуалированного юридического запрета по их использованию (например, статья 57 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает на такие виды реорганизации юридических лиц, как слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование). Если придерживаться указанной методологии, то и реорганизация (а не преобразование) муниципальных образований возможна в каждой из указанных форм, при этом в законе следует четко оговорить, в каких случаях соответствующие способы реорганизации допускаются, а в каких - запрещаются.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах...". Такой порядок представляет собой определенное изъятие из общих правил о законодательной инициативе в представительном органе государственной власти субъекта Федерации, которые установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этим Федеральным законом (статья 6) предусматривается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Сравнительный анализ приведенных федеральных законов, исходя из их буквального смысла, позволяет заметить следующее: во-первых, депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Федерации не вправе выразить инициативу о преобразовании муниципального образования; во-вторых, не только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, но и все другие региональные органы государственной власти пользуются подобным правом; в-третьих, право инициативы о преобразовании муниципального образования принадлежит не только представительному органу муниципального образования, но и всем иным органам местного самоуправления; в-четвертых, право законодательной инициативы по данному вопросу предоставляется практически любому федеральному государственному органу; в-пятых, право населения на законодательную инициативу о преобразовании муниципального образования имеет место вне зависимости от того, содержится или не содержится соответствующая норма в конституции (уставе) субъекта Федерации, поскольку нормы Федерального закона "Об общих принципах..." имеют прямое действие и применяются непосредственно.

Процедура создания, преобразования и упразднения муниципальных образований требует вмешательства законодателя и в ряд других важных вопросов. Например, если преобразование муниципального образования не осуществляется в установленный срок, суд должен обладать правомочием по назначению внешнего управляющего и поручению ему осуществления преобразования этого муниципального образования. Необходимо решение вопросов по правопреемству, причем не только в частноправовой, но и в публично-правовой сфере.

Сказанное выше позволяет сформулировать вывод о том, что современное законодательство о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований не является в достаточной мере совершенным и нуждается в определенной модернизации. В качестве одного из подходов к правовому регулированию данных правоотношений можно предложить следующую модель: создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований осуществляются законом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом; реорганизация муниципального образования осуществляется в формах объединения, присоединения, разделения, выделения и преобразования; при объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований одного и того же вида реорганизованное муниципальное образование считается муниципальным образованием того же вида, если законом субъекта Российской Федерации не будет установлено иное; в случае объединения, присоединения, разделения и выделения муниципальных образований различных видов законом субъекта Российской Федерации должен быть установлен вид реорганизованного муниципального образования; городской округ может быть преобразован в городское поселение, городское поселение может быть преобразовано в городской округ, иные способы преобразования муниципальных образований не допускаются.

Существенным элементом статуса муниципального образования как территориального политического объединения граждан является его граница, то есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пространственные пределы муниципальной власти. В отличие от Государственной границы Российской Федерации границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов.

Установление границ муниципальных образований взаимосвязано с системой границ субъектов Федерации (за исключением тех муниципалитетов, которые не имеют общих границ с соответствующим регионом). Поэтому при возникновении территориальных споров между субъектами Федерации фиксация границ соответствующих муниципальных образований становится весьма затруднительной.

Граница муниципального образования может иметь самостоятельное значение либо следовать за судьбой границ населенных пунктов, входящих в его состав. В последнем случае требуется установление границ населенных пунктов, а для определения границ муниципального образования достаточно перечисления образующих его населенных пунктов, которые имеют надлежаще удостоверенные пространственные пределы. Важно заметить, что Федеральный закон "Об общих принципах..." отдает предпочтение первому варианту, указывая при этом на возможность определения месторасположения муниципальных образований посредством картографического описания их границ, то есть картографических схем, которые сопровождаются необходимыми сведениями текстуального характера по узловым и поворотным точкам соответствующей траектории.

Пространственно-территориальный аспект в организации местного самоуправления предполагает ряд особенностей столичного, городского и сельского самоуправления. Здесь оказывают свое влияние такие факторы, как хозяйственно-экономическая деятельность, плотность населения, степень концентрации объектов недвижимости, развитие публичной администрации, промышленности, торговли, финансов, средств массовой коммуникации, науки, образования и культуры. Столичное, городское и сельское самоуправление имеют определенную специфику, которая должна, насколько это возможно, учитываться законодателем при правовом регулировании муниципальных правоотношений.

В отличие от сельской местности города характеризуются более развитой инфраструктурой, включающей электро-, газо-, тепло- и водоснабжение, транспортные средства общего пользования (метро, автобус, троллейбус, трамвай, маршрутное такси), исследовательские и технологические организации, банки, консультационные службы. Столь богатая и разнообразная инфраструктура пользуется значительной интегрирующей силой, что в конечном итоге способствует росту городов. С другой стороны, потребность населения в продуктах питания ставит сельское хозяйство на одно из первых мест в экономической системе, обусловливая активное развитие внегородского сектора хозяйственной деятельности.

Для городской культуры характерна большая степень развития интеллектуальной деятельности. Это, разумеется, не означает, что в сельской местности отсутствуют просвещенные индивиды; речь идет лишь о том, что горожане вынуждены более интенсивно заниматься умственным трудом, поскольку в противном случае им будет сложно найти работу, устроиться в жизни, обрести необходимый уровень благосостояния. По данной причине в городах развивается вкус, разборчивость в людях, умение выражать мысли, наблюдается стремление увеличивать запас интеллектуального опыта. Но в то же время это отдаляет человека от его естественной среды, устраняет прямодушие и способствует притворству, порождает иные пороки, которые зачастую весьма умело обставляются их внешней пристойностью.

По мере движения от столицы к сельской местности последовательно сокращается дистанция между людьми. Горожане активнее вступают в соперничество между собой ради славы или положения в обществе. Городская экономика дает большие возможности для выбора профессии и рода занятий; развитая система кредитных учреждений позволяет выгодно отдавать деньги в рост, а рынок ценных бумаг - инвестировать средства в бизнес. Городам присуща высокая степень расслоения по имущественному признаку. В городе оказываются сосредоточенными науки и искусства.

Эта картина особенно характерна для столичного самоуправления, причем в столице различие между городским и сельским укладом проявляется в наиболее ярких формах. Столичные жители постоянно пребывают в водовороте политики, деловой и культурной деятельности. Здесь выше ритм, больше предприятий, деловых организаций, университетов, больниц, магазинов, театров, концертных залов и развлечений, причем они, несомненно, выделяются в целом более высоким качеством. Провинция неизбежно отличается от столицы ограниченностью круга общения, что не дает достаточного материала для развития некоторых сфер жизнедеятельности. Но с другой стороны, в небольших городах практически отсутствуют автомобильные заторы, загазованность атмосферы, массовые уличные беспорядки и другие негативные явления, на которые столичные муниципалитеты вынуждены расходовать значительные силы и средства.

Перечисленные особенности городского уклада не дают оснований для его необоснованного противопоставления сельскому сообществу, функционирование которого в основном сопряжено с физическим трудом, достойным самого глубокого уважения. Правда, большинству сельских жителей удается избегать утомительных и тягостных кабинетных занятий, а для формирования карьеры не требуются значительные средства, влияния и связи. Но сельский уклад является более размеренным и придерживается давно установленных, испытанных форм, здесь гораздо сложнее оторваться от национально-исторической почвы, созданной заботами не одного поколения. Селянам во многом чужды проблемы загрязнения окружающей среды, наркомании, уличного попрошайничества. Примечательно, что многим согражданам сельский образ жизни приходится по душе, поэтому задачей публичной власти является обеспечение посильной компенсации возникающих при этом бытовых и иных неудобств.

Важно подчеркнуть, что сегодня различия между городом и деревней во многом стираются благодаря стремительному развитию средств массовой коммуникации. Имея равный доступ к печати, телевидению, радио, сотовой связи и Интернету, граждане оказываются вовлеченными в единое информационное пространство, которое позволяет быстро реагировать на возникающие общественные проблемы, сообща искать пути их решения. В результате даже на самом удаленном расстоянии от столицы "рука государства" не выглядит слабой и парализованной.

В юридическом аспекте дифференциация столичного, городского и сельского самоуправления выражается в различном правовом статусе внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Конституционный принцип равенства предполагает, что законодатель не вправе вводить различия в правовом статусе лиц, если это не имеет разумного и объективного обоснования. Поэтому каждый вид муниципального образования характеризуется единообразным подходом к распределению предметов ведения, причем произвольное сужение их юридических возможностей не является допустимым, если иное не установлено законом (закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, ст. 80 - 82 Федерального закона "Об общих принципах...").

Однако правовое равенство муниципальных образований соответствующих видов не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, что находится в зависимости от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры рынка. В частности, допускается перераспределение средств от муниципальных образований, являющихся донорами, в пользу экономически более слабых муниципалитетов на основе единых критериев такого перераспределения.