Мудрый Юрист

Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд

Карпов В.А., кандидат экономических наук, зам. начальника инспекции Счетной палаты.

Проводимая в последние несколько лет в Российской Федерации реформа законодательства, регулирующего вопросы размещения государственных и муниципальных заказов, значительно изменила принципы проведения государственных закупок.

Принятие нового Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон), вступившего в силу с 1 января 2006 г. и регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы отношений государственных (муниципальных) заказчиков, поставщиков и органов государственной власти при проведении государственных и муниципальных закупок, стало одним из ключевых моментов этой реформы.

<1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30. Ст. 3105.

Практика применения Закона показала положительное влияние на урегулирование отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. В полной мере определены формы и порядок размещения заказов в Российской Федерации - путем проведения торгов (в форме открытых или закрытых конкурсов и аукционов) либо без проведения торгов (путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика, на товарных биржах). Также предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения исполнения государственного и муниципального заказа, включающие в себя ведение специального реестра недобросовестных поставщиков, в который заносятся сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с нарушением ими государственных или муниципальных контрактов.

Законодатель последовательно стремится урегулировать все проблемные вопросы, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Так, Законом более года не регламентировалось размещение заказа на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке <2>.

<2> Российский налоговый курьер. 1999. N 9.

В апреле 2007 г. такие случаи были включены <3> в вопросы, регулируемые Законом <4> в качестве размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), то есть когда заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). При этом такие заказы заказчик вправе размещать на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами, в течение квартала.

<3> Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 17. Ст. 1929.
<4> Пункт 14 части 2 статьи 55 Закона.

В настоящее время существует ряд вопросов, требующих дальнейшего нормативного урегулирования. В частности, к таким вопросам относится применение норм Закона к аренде имущества государственными и муниципальными заказчиками.

Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. При формальном подходе с позиции гражданского права аренда имущества представляет собой вид обязательства по передаче имущества в пользование и (или) владение. При этом гражданское законодательство не только не содержит квалификации аренды как услуги, а определяет их (аренду имущества и возмездное оказание услуг) как два различных вида обязательств, которые урегулированы различными главами Гражданского кодекса (главой 34 "Аренда" и главой 39 "Возмездное оказание услуг").

Указанные положения стали основаниями для появления письма Минэкономразвития России <5> от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" <6>, которым разъяснено, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона, а государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества. Основанием для такого вывода послужила позиция, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг.

<5> Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 187 "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" (пп. 39 п. 4) Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.
<6> См.: письмо Федерального агентства по образованию от 22 октября 2007 г. N 13342/16-03-09 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" // Бюллетень "Официальные документы в образовании". 2007. N 33.

Между тем вопрос возможности отнесения аренды к оказанию услуг рассматривается уже длительное время как правоведами <7>, так и судебными органами, в частности, применительно к вопросам применения налога на добавленную стоимость и контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов за аренду.

<7> См.: Белов С., Чернова Г. Аренда - не услуга. ВАС решил, что доходы от аренды не облагаются НПАД // Двойная запись. 2003. N 11; Титова М.В. 16 нюансов работы с кассовым аппаратом и без него // Вмененка. 2007. N 5; Консультант. Комментарии к документам для бухгалтера. 2006. N 12.

В современном налоговом законодательстве аренда фактически отнесена к услугам при исчислении налога на добавленную стоимость (ст. 148 Налогового кодекса Российской Федерации). Взимание налога на добавленную стоимость при предоставлении публичного имущества в аренду обусловлено тем, что при этом появляется объект налогообложения, т.е. операции по реализации услуг, имеющие стоимостную характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога <8>.

<8> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 октября 2003 г. N 384-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.

Как показывает анализ судебной практики, судами Российской Федерации выражались различные суждения о возможности отнесения аренды имущества к услугам.

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Таким образом, арендодатель предоставляет принадлежащее ему имущество арендатору во временное владение и пользование, получая при этом доход в виде платы за него.

По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги, а заказчик оплатить эти услуги (ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации). Исходя из указанных положений, Верховный Суд Российской Федерации в решении от 24 февраля 1999 г. N ГКПИ98-808, 809 <9> указал на то, что данная норма фактически не исключает возможности распространения правил, касающихся этого договора, и на отношения, вытекающие из договора аренды имущества.

<9> Российский налоговый курьер. 1999. N 9.

К выводу о том, что предоставление помещений в аренду по договору за установленную плату является возмездным оказанием услуг, а полученная за аренду плата является доходом от реализации услуг, также неоднократно приходили арбитражные суды Российской Федерации <10>.

<10> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 апреля 2001 г. N Ф09-705/01-АК; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 ноября 2001 г. N А19-4938/01-32-Ф02-2773/01-С1.

Примером диаметрально противоположной точки зрения стало Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 9 октября 2002 г. N КА-А41/6544-02, в котором он указал, что отсутствуют основания рассматривать аренду в качестве такого вида хозяйственной деятельности, как оказание услуг, так как арендодатель не осуществляет какой-либо деятельности в интересах арендатора, а результаты договорных арендных отношений имеют для арендатора явно выраженный материальный (вещный) характер, что отличает аренду от услуги, определение которой дано в пункте 5 статьи 38 Налогового кодекса.

Что касается соблюдения процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества, то следует обратить внимание, что согласно части 1 статьи 2 Закона законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Между тем в письме Минэкономразвития России от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 рассмотрена аренда имущества только с позиций гражданского законодательства, а положения бюджетного законодательства при исследовании указанного вопроса не были затронуты.

Бюджетным кодексом (статья 70, в редакции до 1 января 2008 года) определен исчерпывающий перечень направлений использования средств бюджетными учреждениями: оплата труда, перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, трансферты населению, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам или без их заключения в порядке, предусмотренном статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации после 1 января 2008 г. в расходы бюджетных учреждений на обеспечение выполнения их функций включены оплата труда работников, денежное содержание работников, оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

В приведенных перечнях аренда имущества как направление расходования средств не выделена, и если следовать письму Минэкономразвития России, что аренда не относится к услугам, то можно прийти к выводу, что расходы на нее Бюджетным кодексом не предусмотрены, чего не может быть, так как аренда имущества часто необходима учреждению для осуществления возложенных функций и полномочий.

Таким образом, можно говорить о том, что с позиции законодателя аренда имущества включена в услуги для государственных (муниципальных) нужд.

Такой вывод подтверждается тем, что в соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации в 2007 и 2008 годах, утвержденными соответственно Приказами Минфина России от 8 декабря 2006 г. N 168н <11> и от 24 августа 2007 г. N 74н <12>, расходы бюджетных учреждений по оплате арендной платы в соответствии с заключенными договорами аренды относятся на подстатью 224 "Арендная плата за пользование имуществом", включенную в статью расходов 220 "Оплата работ, услуг".

<11> Финансовая газета. 2007. N 7.
<12> Финансовая газета. 2007. N 46 - 49.

Исходя из указанного, аренда имущества за счет бюджетных средств, и в частности аренда помещений, для размещения в них органов государственной и муниципальной власти, связанная с осуществлением их функций и полномочий, должна относиться к размещению заказов на оказание услуг для государственных нужд и осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о поставках, следуя которому при аренде помещений необходимо ежегодно проводить торги.

Между тем, руководствуясь письмом Минэкономразвития России от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04, бюджетные учреждения не будут применять предусмотренные Законом о поставках процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества, что, по мнению автора, противоречит Закону.

Таким образом, на современном этапе существует проблема неоднозначности восприятия применения положений Закона к аренде имущества государственными и муниципальными заказчиками, обусловленная неоднозначным восприятием ее органами судебной и исполнительной власти, что требует законодательного разрешения.

Установленные Законом положения используются до настоящего времени не полностью. Сложившаяся ситуация в определенной мере обусловлена тем, что Правительством Российской Федерации своевременно не были подготовлены необходимые нормативные акты.

Почти через 2 года со дня принятия Закона или 1,5 года после вступления его в силу утверждены <13> Порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренные частью 11 статьи 19 Закона.

<13> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2007 г. N 292.

С таким же опозданием утвержден <14> Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки, выполнение (оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (предусмотрен частью 4 статьи 10 Закона).

<14> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 мая 2007 г. N 609-р.

Проблема несвоевременности принятия Правительством Российской Федерации документов, необходимых для реализации Закона, нашла отражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 30 мая 2006 г. "О бюджетной политике в 2007 году" <15>: "Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

<15> Пенсия. 2006. N 6.

Между тем, несмотря на столь внятное пожелание главы Российского государства, в 2007 г. Правительством Российской Федерации не установлены ни порядок оценки заявок на участие в конкурсе, предусмотренный частью 7 статьи 28 Закона, ни порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, предусмотренный частью 2 статьи 56 Закона.

Таким образом, до настоящего времени не завершено в полном объеме формирование нормативной правовой базы, необходимой для реализации положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а законодательство о государственных и муниципальных закупках требует значительной доработки в вопросе аренды имущества государственными и муниципальными заказчиками.