Мудрый Юрист

Специфика финансового контроля над рынком ценных бумаг

Эмирсултанова Э.Э., старший эксперт Правового департамента МВД России, капитан милиции.

Современный рынок ценных бумаг, являясь важным и весьма специфическим элементом финансового рынка, оказывает серьезное воздействие на экономическое развитие страны. На нем государство, муниципальные образования, хозяйствующие субъекты получают возможность аккумулировать недостающие для реализации своей деятельности финансовые ресурсы посредством эмитируемых и продаваемых ценных бумаг. Вместе с тем временно свободные денежные средства, находящиеся в распоряжении иных субъектов, в том числе и населения, и вкладываемые в ценные бумаги эмитентов, приносят их владельцам дополнительный доход.

Однако весьма привлекательный для широкого круга участников рынок ценных бумаг, на котором можно легко и быстро заработать большие деньги, привлечь необходимые финансовые ресурсы на более выгодных условиях, чем, например, банковское кредитование, одновременно является сферой высоких рисков больших финансовых потерь для его участников, причинами которых могут, в частности, явиться отсутствие санкций за явные нарушения правил должного поведения на фондовом рынке, неясность некоторых правовых положений, а иногда и их противоречивость, вызывающие значительные трудности в правоприменительной практике, нескоординированность действий регулирующих и контролирующих государственных органов на рынке ценных бумаг и т.п. В связи с этим стабильное развитие рынка ценных бумаг и государственной экономики в целом во многом зависит от качества правового регулирования и контроля экономических отношений, в том числе складывающихся и на рынке ценных бумаг.

В целях предупреждения, выявления и пресечения финансовых правонарушений на рынке ценных бумаг, обеспечения законности деятельности, связанной с ценными бумагами, защиты прав и законных интересов эмитентов, инвесторов и других участников фондового рынка уполномоченными государственными органами осуществляется финансовый контроль над рынком ценных бумаг.

Данный вид финансового контроля базируется на принципах законности, четкого разграничения компетенции контролирующих органов, их реального взаимодействия с правоохранительными структурами, недискриминационного характера применения мер воздействия на подконтрольных субъектов, применения мер воздействия в справедливо обоснованном объеме, не приводящем к тяжелым финансовым последствиям для подконтрольного субъекта, и др.

Объектом финансового контроля над рынком ценных бумаг является деятельность, совершаемая в основном в виде следующих операций.

  1. Эмиссионных - связанных с выпуском ценных бумаг в обращение. При совершении этих операций предметом контроля являются, например, наличие права на совершение эмиссии, ее объемы и информационное обеспечение.
  2. Инвестиционных - связанных с приобретением ценных бумаг в целях получения дохода от владения ценными бумагами (институциональные инвестиции) или в целях получения права управления эмитентом (стратегические инвестиции). Предметом контроля в данном случае являются объемы инвестиций в ценные бумаги.
  3. Посреднических - связанных с получением дохода от предоставления профессиональных услуг на рынке ценных бумаг эмитентам и инвесторам. Посреднические операции контролируются, например, на наличие достаточных финансовых средств на оказание посреднических услуг на рынке ценных бумаг.

Подконтрольными субъектами выступают конкретные участники рынка ценных бумаг, деятельность которых контролируется на соответствие ее требованиям, установленным нормативными правовыми актами, регулирующими отношения на рынке ценных бумаг.

С учетом приведенной выше классификации объекта финансового контроля над рынком ценных бумаг, подконтрольные субъекты можно сгруппировать следующим образом.

  1. Эмитенты - государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации), муниципальные образования и хозяйствующие субъекты (юридические лица определенной организационно-правовой формы).
  2. Инвесторы - государства, юридические и физические лица (российские и иностранные).
  3. Профессиональные участники рынка ценных бумаг - брокерские, дилерские, клиринговые организации, управляющие ценными бумагами, депозитарии, регистраторы, организаторы торговли, а также их саморегулируемые организации.

Финансовому контролю над рынком ценных бумаг присущи традиционные формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий, которые связаны со временем проведения контрольных мероприятий относительно совершения фондовых операций.

Важное значение для предупреждения финансовых правонарушений на рынке ценных бумаг имеет предварительный контроль.

Предварительный контроль осуществляется, например, в ходе принятия и утверждения ФСФР России стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации; норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу; регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг) и т.п.

Минфин России, принимая условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг, регистрируя условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, также реализует функцию предварительного контроля.

Центральным банком Российской Федерации предварительный контроль осуществляется в ходе регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями, рассмотрения ходатайств о согласии на приобретение более 20% акций (долей) кредитной организации в результате осуществления одной и (или) нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми организациями по отношению друг к другу.

Текущий фондовый контроль проводится в период совершения операций с ценными бумагами, например, на предмет состава и сроков обязательного раскрытия информации и сообщений о существенных фактах (событиях, действиях), затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность эмитента ценных бумаг на определенных этапах процедуры эмиссии ценных бумаг, и др.

Последующий фондовый контроль осуществляется за совершенными операциями с ценными бумагами, например, посредством регистрации и анализа отчетов по итогам эмиссии и размещения ценных бумаг, результатом чего может явиться выдача предписания по устранению выявленных нарушений, наложение установленных законодательством санкций.

Методами финансового контроля над рынком ценных бумаг являются приемы и способы его осуществления, а именно проверки, ревизии, расследования, экспертизы, анализы, оценки и другие.

Основной и наиболее распространенный метод контроля, применяемый в рассматриваемой сфере, - проверка.

Данный метод контроля используется, например, в случаях, предусмотренных ст. ст. 16, 20, 27.5.3 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (в ред. от 6 декабря 2007 г.) <1>: в процессе принятия решения о выдаче разрешения на размещение и/или обращение ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации, в процессе принятия решения о государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и др.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918.

Процедура подготовки и проведения проверок подконтрольных субъектов установлена Порядком проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утвержденным Приказом ФСФР России от 13 сентября 2007 г. N 07-94/пз-н <2> (далее - Порядок), которым определены права и обязанности проверяющих (инспекторов) и проверяемых. Не раскрывая в деталях весь процесс проверки, отметим и проанализируем основные положения и особенности данного метода контроля.

<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 46.

Согласно названному Порядку проводятся проверки двух видов - камеральные и выездные. Выездные проверки могут быть плановыми и внеплановыми, а также проводимыми работниками ФСФР России и ее региональными отделениями (далее - Федеральная служба (РО Федеральной службы)) совместно с уполномоченными работниками федеральных органов исполнительной власти.

Камеральная проверка проводится инспектором (инспекторами) по месту нахождения контролирующего органа посредством изучения имеющихся и представленных организацией и другими лицами или государственными органами документов и сведений.

Под плановой выездной проверкой понимается проверка деятельности организации, проводимая инспекторами по месту нахождения и (или) ведения деятельности организации и охватывающая период деятельности организаций, не подлежавший проверке при проведении предыдущих выездных проверок, но не превышающий 3 лет деятельности организации, непосредственно предшествовавших году проведения проверки (проверяемый период), за исключением проверки эмитентов. Внеплановая выездная проверка назначается с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений.

Основанием для проведения камеральной проверки является письменное поручение руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы) руководителю структурного подразделения Федеральной службы (РО Федеральной службы) организовать проведение камеральной проверки, с указанием документа, в котором содержатся подлежащие проверке сведения, либо наименования проверяемой организации и ее действий или операций, которые необходимо проверить. А основанием проведения выездной проверки являются два документа: решение и приказ руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы) о проведении выездной проверки. В приказе определяются предмет и срок проведения проверки, состав группы инспекторов с указанием ее руководителя. При возникновении необходимости проверить обособленное подразделение (филиал или представительство) организации выездная проверка назначается решением и приказом руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы), на территории которого находится обособленное подразделение.

Порядком установлены следующие сроки проведения проверок:

Результаты камеральной и выездной проверок оформляются актом камеральной проверки и актом выездной проверки соответственно. Федеральная служба (РО Федеральной службы) по результатам рассмотрения акта выездной проверки с учетом представленных организацией возражений и замечаний или акта камеральной проверки принимает решение в отношении организации в форме приказа, предписания, предупреждения или в иных установленных законодательством Российской Федерации формах. В случае если в деятельности организации не установлены нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов, решение Федеральной службы (РО Федеральной службы) не принимается.

Отмечая детальную регламентацию процесса подготовки и проведения проверок Порядком, следует, однако, отметить отсутствие в нем некоторых важных положений.

Так, например, неясно, в какой срок организация, получившая предписание контролирующего органа о прекращении и (или) предотвращении выявленных при проверке нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов, обязана представить контролеру отчет об исполнении этого предписания.

Неотрегулированность данного срока, на наш взгляд, может повлечь намеренное затягивание предоставления отчета в контролирующий орган. Необходимо также предусмотреть последствия для организации-нарушителя в случае непредставления отчета, поскольку данный факт позволяет полагать, что подконтрольный субъект не следует обязательному для исполнения предписанию, т.е. не прекращает совершать правонарушение и (или) не принимает меры к его предотвращению.

Вполне достаточным сроком для подготовки и представления в контролирующий орган отчета об исполнении предписания, по нашему мнению, является срок продолжительностью в пять рабочих дней. А за непредставление отчета целесообразно применить штрафную санкцию к нарушителю в размере 1000 рублей, что будет способствовать укреплению правовой дисциплины подконтрольных субъектов. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Порядок и КоАП РФ.

Специфика осуществления проверки деятельности эмитентов раскрывается в Стандартах эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденных Приказом ФСФР России от 25 января 2007 г. N 07-4/пз-н (в ред. от 12 июля 2007 г.) <3>, в которых называются все финансовые документы эмитента, подлежащие проверке в установленные сроки в зависимости от конкретного этапа процедуры эмиссии ценных бумаг.

<3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 25.

Сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, принимающие в пределах своей компетенции участие в проведении проверок имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства, регулирующего финансовую деятельность, должны руководствоваться Инструкцией о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденной Приказом МВД России от 2 августа 2005 г. N 636 (в ред. от 13 сентября 2007 г.) <4>.

<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 33.

Согласно указанной Инструкции проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а ревизия - комплексное контрольное мероприятие по исследованию финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В целях реализации контрольных полномочий в установленной сфере деятельности контролирующие органы вправе также организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок <5>.

<5> См.: подп. 6.2 п. 6 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 317 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2780.

Хотелось бы особое внимание уделить организационно-правовым особенностям осуществления расследования контролирующим органом в силу важности данного метода как средства борьбы с различными видами правонарушений в сфере рынка ценных бумаг, для выявления которых зачастую требуется осуществление определенных процессуальных действий.

Необходимость и целесообразность использования данного метода должностными лицами органа, который полномочен выдавать подконтрольным субъектам предписания об устранении выявленных нарушений, рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных административным законодательством к его компетенции, а также применять меры административной ответственности к нарушителям, не вызывают сомнений, поскольку именно путем расследования можно получить необходимые дополнительные сведения и материалы, являющиеся доказательствами при выявлении правонарушения и служащие основой для возбуждения дела об административном правонарушении.

По мнению Ю.М. Козлова, административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий и, по сути, является дополнительной проверкой обнаруженного и выявленного административного правонарушения в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности <6>.

<6> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002 // СПС.

Порядок осуществления административного расследования закреплен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) <7>. Следует обратить внимание, что в п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ определен ограниченный перечень областей российского законодательства, при нарушении норм которых может проводиться административное расследование, несмотря на то что оно имеет очень широкую сферу применения. В данный перечень не входит законодательство о рынке ценных бумаг, что исключает возможность использования рассматриваемого метода контроля на практике, так как у подконтрольного субъекта обоснованно может возникнуть возражение против проведения расследования по случаю нарушения норм законодательства о ценных бумагах, не входящего согласно вышеназванной статье в "круг областей, которые нельзя нарушать". В этой же статье в п. 2 законодатель утверждает, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении в виде определения. К таковым относятся и должностные лица органа, уполномоченного в области рынка ценных бумаг (подп. 61 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Исходя из изложенного, полагаем, что для ясности правомочий по применению метода административного расследования должностными лицами органов, уполномоченных в области рынка ценных бумаг, целесообразно внести в п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ следующее изменение: после слов "валютного законодательства" дополнить словами "законодательства о рынке ценных бумаг".

При осуществлении административного расследования следует иметь в виду, что срок его проведения не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях этот срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (п. п. 5 и 6 ст. 28.7 КоАП РФ).

Если при производстве по делу об административном правонарушении в области рынка ценных бумаг возникает необходимость в использовании специальных познаний в технике и ремесле (например, установление факта технической подделки подписи на документах, исследование оттисков печатей, штампов и т.п.), должностное лицо контролирующего органа, в производстве которого находится дело, прибегает к использованию экспертизы путем вынесения определения о назначении экспертизы, с которым должны быть ознакомлены участники производства по делу об административном правонарушении до направления этого определения для исполнения. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевший вправе заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта (п. 4 ст. 26.4 КоАП РФ).

Задачей эксперта является дача обоснованных ответов на поставленные перед ним вопросы и формулирование соответствующих выводов. Однако заключение эксперта не является обязательным для должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано (п. 6 ст. 26.4 КоАП РФ). Оно может быть вызвано необоснованностью заключения или сомнениями в правильности экспертного исследования, в таком случае назначается повторная экспертиза, проводимая другим экспертом или комиссией экспертов (комиссионная экспертиза).

Анализ представляет собой метод исследования, заключающийся в рассмотрении отдельных сторон, свойств, составных частей предмета анализа <8>. Например, он применяется при исследовании эффективности финансово-хозяйственной деятельности эмитента ценных бумаг. В данном случае предметом анализа могут быть отчетные документы эмитента, любая информация, содержащаяся в средствах массовой информации, и т.п.

<8> Толковый словарь СПС.

Оценка как метод финансового контроля проявляется, например, в сфере государственных и муниципальных ценных бумаг, когда оценке подлежит обоснованность бюджетных расходов, связанных с эмиссией ценных бумаг.