Мудрый Юрист

К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Дитятковский М.Ю., доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета, кандидат юридических наук.

Федеральное законодательство до настоящего времени не дает определения понятия "осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий". Данное понятие можно рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно рассматривать как один из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о том, чем является осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления - правом или обязанностью. Так, например, Т.Г. Морщакова, Н.С. Бондарь указывают: "Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий" <1>. Кроме того, сторонниками точки зрения о том, что осуществление отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления, выступают С.К. Дряхлов, В.И. Фадеев <2>.

<1> Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т. 1 / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003. С. 56; Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 177.
<2> Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 180; Фадеев В.И. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России и за рубежом: Проблемно-тематический сборник / Отв. ред. В.В. Маклаков, В.И. Фадеев. М., 2000. С. 198.

Автор, напротив, поддерживает точку зрения Н.В. Кузнецовой <3> о необходимости введения в науке муниципального права принципа обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Обязательность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предполагает, что законы о соответствующем наделении обладают признаком общеобязательности исполнения вне зависимости от желания или усмотрения органов местного самоуправления. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями.

<3> Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.

Обязательность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий поддерживают А.А. Уваров, разработчики Методических рекомендаций по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации <4>. Об обязательности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий говорится в законах некоторых субъектов Российской Федерации <5>.

<4> Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 46; Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. N 2. С. 46.
<5> Республика Башкортостан, Камчатская, Московская, Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ.

Исключение из указанного правила составляет осуществление органами местного самоуправления так называемых факультативных отдельных государственных полномочий. Их осуществление является правом органов местного самоуправления, реализуемым по своему усмотрению. Кроме того, органы местного самоуправления не обязаны осуществлять отдельные государственные полномочия при неисполнении органами государственной власти своих обязанностей по передаче органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств.

Большой практический интерес представляет и вопрос о том, могут ли отдельные государственные полномочия одновременно осуществляться органами государственной власти и органами местного самоуправления. Например, О.В. Берг предлагает установить "право государственных органов, полномочия которых делегированы муниципальным образованиям, продолжать их осуществлять в меру необходимости. Эта норма основывается на аналогии с правом доверителя самостоятельно осуществлять все полномочия, которыми он наделил поверенного" <6>. Автор не согласен с указанной точкой зрения, поскольку аналогия с гражданским правом в публичном праве неуместна. Возможность одновременного осуществления отдельных государственных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления допускают также И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов <7>.

<6> Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. N 4. С. 5.
<7> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 61.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. Согласно пункту 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

<8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В связи с этим, по нашему мнению, принятие закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает, что указанные полномочия должны осуществляться именно органами местного самоуправления и что органы государственной власти со дня введения в действие указанного закона не могут одновременно осуществлять указанные полномочия. Законами некоторых субъектов Российской Федерации (Белгородская, Московская области) также предусматривается, что в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации прекращают исполнение переданных отдельных государственных полномочий на территории тех муниципальных образований, органам местного самоуправления которых переданы указанные полномочия.

Иное означало бы нарушение принципа разграничения компетенции между органами власти и привело бы к закреплению возможности дублирования полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, возможность одновременного осуществления отдельных государственных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления может привести к проблеме, стоящей перед гражданами, - в какой именно орган они должны обратиться для реализации того или иного своего права. Такая возможность также приведет к излишним материальным и финансовым затратам на осуществление указанных полномочий как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Исключением из данного правила является осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий. Так как осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий является правом органов местного самоуправления, то может возникнуть ситуация, когда данные органы не захотят реализовывать указанные полномочия. В изложенной ситуации заложниками могут оказаться граждане, которые не смогут реализовать свои права. Следовательно, при осуществлении органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий должна сохраниться обязанность органов государственной власти параллельно осуществлять указанные полномочия. В связи с этим в законах о наделении органов местного самоуправления факультативными отдельными государственными полномочиями, как правило, содержатся положения об одновременном осуществлении указанных полномочий органами государственной власти.

Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. Но на практике возможны случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. При этом такое осуществление может быть как правомерным, так и неправомерным.

Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении.

Примерами неправомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены указанные органы, без наличия закона о соответствующем наделении при отсутствии последующего узаконения данного осуществления и, во-вторых, превышение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Таким образом, под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно также понимать реализацию указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.