Мудрый Юрист

Практика рассмотрения споров об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов

Кабытов Николай Петрович, помощник судьи Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.

В современных условиях развития экономики проведение государством грамотной антимонопольной политики является необходимой мерой, обеспечивающей эффективное функционирование товарных, финансовых и иных рынков в условиях конкурентной среды участников оборота. Анализ практики применения антимонопольного законодательства России, в том числе в случае разрешения споров арбитражными судами, свидетельствует о значимости данной сферы государственной политики.

К основным функциям антимонопольных органов относятся обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, выявление и пресечение его нарушений, принятие мер по прекращению данных правонарушений и привлечению к ответственности за их совершение, осуществление контроля за экономической концентрацией в сфере использования природных ресурсов. Реализации данных функций служат закрепленные в ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" полномочия антимонопольных органов, которые достаточно широки.

Споры с участием антимонопольных органов в арбитражных судах в зависимости от процессуального статуса данных органов можно разделить на следующие группы:

Дела об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов составляют основной массив споров, связанных с защитой конкуренции. Однако, несмотря на достаточно большой опыт арбитражных судов по рассмотрению дел данной категории, динамичное развитие экономических отношений порождает новые вопросы в сфере применения законодательства о защите конкуренции.

В связи с этим в настоящей статье мы остановимся на ряде вопросов, возникших в практике арбитражных судов при рассмотрении дел по спорам об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов, связанных с исполнением законодательства о защите конкуренции.

Как отмечается в литературе <1>, при рассмотрении указанных дел арбитражные суды в целях установления определенных обстоятельств в основном исследуют доказательства, представляемые в обоснование таких оценочных категорий, как навязывание, ущемление интересов и т.п., что может создавать сложности для применения закона.

<1> См., напр.: Антипина О.И. Некоторые вопросы арбитражной практики по делам с участием органов Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 3.

Наибольшее число споров из рассматриваемой категории связано с нарушением установленного в ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции" запрета на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке.

Признаки доминирующего положения установлены в ст. 5 данного Закона. При этом следует отметить, что само по себе доминирование какого-либо субъекта или группы лиц на рынке определенного товара или услуг не является нарушением антимонопольного законодательства. Однако, используя свое положение, данное лицо (группа лиц) может совершать действия, результатом которых будут или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. Возможно также злоупотребление доминирующим положением на рынке в форме бездействия, что наиболее часто проявляется в виде прямого отказа или уклонения от заключения договора с контрагентом.

Таким образом, монополистическая деятельность представляет собой превышение пределов осуществления гражданских прав. Она может отрицательно влиять на конкуренцию, однако возможна ситуация, когда действия лица, занимающего доминирующее положение на рынке, лишь ущемляют интересы контрагента, но не воздействуют на конкуренцию <2>.

<2> См.: Клейн Н.И. Применение арбитражными судами антимонопольного законодательства при рассмотрении дел, связанных с заключением договоров в сфере электроэнергетики // Комментарий судебно-арбитражной практики / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2006.

Одним из наиболее серьезных злоупотреблений доминирующим положением на рынке является установление монопольно высокой или монопольно низкой цены, а также нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования. Однако, осуществляя полномочия по пресечению данных правонарушений, антимонопольные органы не должны выходить за пределы своей компетенции. В этой связи интерес представляет следующий спор.

Антимонопольный орган посчитал, что организация почтовой связи применила необоснованно завышенный тариф на услугу по предоставлению в пользование ячейки абонементного почтового ящика, и вынес в отношении данной организации решение и предписание, которые были обжалованы в арбитражный суд.

Арбитражный суд первой инстанции признал незаконными и отменил обжалуемые решение и предписание в части обязания организации связи при установлении тарифа на услугу по предоставлению в пользование ячейки абонементного шкафа обеспечить его в размере не выше 27 руб. в месяц. При этом судом было установлено, что организация связи занимает на территории данного субъекта Российской Федерации абсолютное доминирующее положение на рынке услуг почтовой связи и включена в региональный реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35% по позиции почтовых услуг с долей на рынке этих услуг более 65%.

Признавая недействительными ненормативные акты антимонопольного органа в указанной части, суд первой инстанции сделал вывод о том, что антимонопольный орган, установив предельно возможную границу тарифа в сумме 27 руб. за услугу по предоставлению в пользование ячейки абонементного шкафа, превысил свои полномочия и осуществил фактически функцию по государственному регулированию цен и тарифов. Однако на указанную услугу не распространяются правила государственного регулирования цен и тарифов.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев апелляционную жалобу антимонопольного органа, признал правильными выводы суда первой инстанции, поскольку антимонопольный орган неправомочен устанавливать предельные размеры тарифов на услуги почтовой связи (такими полномочиями обладает Федеральная служба по тарифам). Кроме того, правила государственного регулирования цен и тарифов распространяются только на услуги почтовой связи, цены на которые подлежат государственному регулированию <3>.

<3> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2007 по делу N А72-5670/2006.

Одна из особенностей рассмотрения дел, вытекающих из публичных отношений, заключается в распределении бремени доказывания таким образом, что лицо, обжалующее незаконное решение или действия органа власти, должно доказать, что данное решение или действия нарушают его права или законные интересы, а орган власти, решение или действия которого оспариваются, должен доказать их законность (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Применительно к спорам, связанным со злоупотреблением хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке, это означает обязанность антимонопольных органов доказать состав правонарушения, в том числе обосновать, что лицо, в отношении которого вынесено предписание, действительно может рассматриваться в качестве субъекта, занимающего доминирующее положение на определенном рынке товаров, работ или услуг.

Так, ОАО "ВолгаТелеком" обжаловало решение и предписания антимонопольного органа, который считал, что указанный хозяйствующий субъект, занимая доминирующее положение на рынке, поддерживал необоснованно завышенные тарифы на услугу по предоставлению в пользование телефонной канализации, т.е. в нарушение п. 1 ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции" установил монопольно высокую цену.

Арбитражный суд первой инстанции признал акты антимонопольного органа незаконными в полном объеме, исходя из того, что антимонопольным органом не доказан факт доминирующего положения ОАО "ВолгаТелеком" на рынке услуг по предоставлению телефонной канализации в пользование. Антимонопольный орган не определил границы рынка и не произвел расчет доли, занимаемой на этом рынке ОАО "ВолгаТелеком", в установленном порядке. Для обоснования факта монопольного положения на указанном рынке антимонопольный орган при рассмотрении дела об административном правонарушении должен был произвести анализ и оценить состояние конкурентной среды на рынке, определить доли участвующих в нем иных продавцов и состав покупателей, географические границы указанного рынка, проверить наличие или отсутствие у потребителей (покупателей) возможности приобретать услуги по предоставлению телефонной канализации у других лиц, предоставляющих аналогичные услуги. В связи с этим решение суда первой инстанции было оставлено без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций <4>.

<4> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2007, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 16.10.2007 по делу N А72-80/2006.

Аналогичные выводы были сделаны арбитражным судом первой инстанции и Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом при рассмотрении дела N А65-16627/2006 по заявлению ОАО "Сетевая компания" об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа, который полагал, что указанная организация, занимая доминирующее положение на рынке, навязывала другому хозяйствующему субъекту невыгодные условия договора на оказание услуг по передаче электрической энергии. Арбитражные суды признали акты антимонопольного органа незаконными в полном объеме, исходя из того, что антимонопольный орган не доказал факт доминирующего положения ОАО "Сетевая компания" на рынке услуг <5>.

<5> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2007 по делу N А65-16627/2006.

Таким образом, при рассмотрении дел данной категории следует проверять соблюдение антимонопольным органом при определении границ рынка и расчете доли, занимаемой на этом рынке хозяйствующим субъектом, правил, изложенных в Методических рекомендациях по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утвержденных Приказом Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 03.06.1994 N 67, и в Порядке проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденном Приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 20.12.1996 N 169.

В случае несоблюдения такого порядка решение и предписание антимонопольного органа должны быть признаны недействительными, поскольку антимонопольным органом не доказан факт занятия хозяйствующим субъектом доминирующего положения на рынке конкретного товара или услуги. Это согласуется с разъяснением, приведенным в п. 10 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.03.1998 N 32, согласно которому нарушение антимонопольным органом правил оценки границ товарного рынка и доли на нем хозяйствующего субъекта является основанием для признания решения о доминировании организации недействительным.

Весьма распространенный способ злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке - необоснованный отказ от заключения договора или навязывание контрагенту невыгодных для него условий.

В качестве примера можно привести два близких дела об обжаловании решений антимонопольного органа, которыми ЗАО "Нефтехимия" признано хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, допустившим нарушения антимонопольного законодательства в виде уклонения от заключения договора и прекращения оказания услуг по использованию инфраструктуры для приема, хранения и передачи углеводородного сырья, а также услуг по подаче и уборке вагонов. Антимонопольный орган вынес предписания, которыми обязал ЗАО "Нефтехимия" прекратить выявленные нарушения антимонопольного законодательства и с этой целью заключить с третьим лицом - ООО "Самараоргсинтез" договоры на оказание вышеуказанных услуг на взаимовыгодных условиях, а также не допускать экономически или технически необоснованное прекращение оказания данных услуг.

При рассмотрении дела об административном правонарушении антимонопольный орган установил, что в соответствии с технологической схемой производства фенола и ацетона, осуществляемого ООО "Самараоргсинтез", сырье и реагенты поступают по железнодорожным путям ЗАО "Нефтехимия" и сливаются сначала в емкости, находящиеся в составе цеха ЗАО "Нефтехимия", а затем по трубопроводам подаются в производственное отделение ООО "Самараоргсинтез". При этом терминалы, оборудование для выгрузки сырья и погрузки готовой продукции в железнодорожные цистерны, используемые ООО "Самараоргсинтез" в технологических процессах, расположены непосредственно на подходящих к ним подъездных железнодорожных путях ЗАО "Нефтехимия", и эти пути имеют примыкание к железной дороге общего пользования. Учитывая границы рынка (территория промышленной зоны города), ЗАО "Нефтехимия" занимает естественно-монопольное положение на рынке услуг по использованию инфраструктуры, а также по подаче и уборке вагонов. Поэтому заключение договоров по оказанию указанных услуг является единственным возможным вариантом для осуществления производственной деятельности ООО "Самараоргсинтез". На этом основании Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд отказал в признании незаконными решений и предписаний антимонопольного органа <6>.

<6> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2007 и Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 09.08.2007 по делу N А55-19813/2006; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2007 и Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 09.08.2007 по делу N А55-19814/2006.

Действия субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, могут быть направлены на ограничение самостоятельности других хозяйствующих субъектов, создание дискриминационных условий их деятельности. Такие действия признаются правонарушением, если они имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. В противном случае состав правонарушения отсутствует.

Так, антимонопольный орган признал создающими дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов действия ООО "Бест" - организации, которая по поручению Российского фонда федерального имущества организовывала и осуществляла в рамках исполнительного производства торги по продаже арестованного недвижимого имущества. Этот вывод был сделан антимонопольным органом в связи с тем, что в период приема заявок на участие в торгах ООО "Бест" сменило адрес своего местонахождения и не представило об этом сведения в средства массовой информации, чем, по мнению антимонопольного органа, ограничило возможность участия в торгах потенциальных покупателей - граждан, по заявлению которых было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции, признавая решение и предписание антимонопольного органа недействительными, сделал вывод о том, что не представлены доказательства нарушения и ущемления прав хозяйствующих субъектов действиями ООО "Бест". Граждане, по заявлению которых возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и приняты оспариваемые ненормативные акты, хозяйствующими субъектами не являются.

Данный вывод суда первой инстанции был признан обоснованным Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом <7>.

<7> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2007 по делу N А55-16617/2006.

Таким образом, при рассмотрении дел этой категории следует проверять, создают ли действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, дискриминационные условия деятельности других хозяйствующих субъектов, имеют ли такие действия либо могут ли иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Бремя доказывания данных обстоятельств лежит на антимонопольном органе.

Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемые правонарушения носят характер формального состава, т.е. отсутствие вреда, причиненного данными действиями, не является основанием для освобождения хозяйствующего субъекта от ответственности и от устранения нарушения законодательства о защите конкуренции.

Так, антимонопольный орган вынес предписание в адрес ОАО "Российские железные дороги", обязав отменить отправленные в структурные подразделения общества телеграммы, в которых сообщалось, что начиная с 1 ноября 2006 г. отправления круглого леса на экспорт и в прямом сообщении будут осуществляться только через лесные терминалы. Тем самым хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса лесных терминалов, были поставлены в неравное положение по сравнению с организациями - лесными терминалами.

Рассматривая спор об обжаловании предписания антимонопольного органа, суды апелляционной и кассационной инстанции указали на то, что объективной стороной правового состава данного правонарушения охватывается и сама возможность (угроза) недопущения, ограничения, устранения конкуренции и (или) ущемления интересов других лиц как результат действия (бездействия) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта. Следовательно, наличие или отсутствие вреда хозяйствующим субъектам не имеет правового значения <8>.

<8> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.10.2007 по делу N А19-521/07-42.

Следует отметить, что злоупотребление доминирующим положением на рынке не единственный фактор, препятствующий стабильному развитию конкурентной экономики. Не менее значимым является установленный ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов власти, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

При этом один из наиболее действенных способов влияния органов власти на деятельность хозяйствующих субъектов связан с реализацией правомочий собственника земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Так, Совет депутатов муниципального образования "Мелекесский район Ульяновской области" своим постановлением установил для операторов сотовой связи коэффициент к базовым ставкам арендной платы за использование земель, находящихся в муниципальной собственности, равный 150, а для иных операторов связи - равный 4,5. Антимонопольный орган посчитал, что данные действия создают необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами - операторами сотовой связи, и вынес в отношении указанного органа местного самоуправления предписание об устранении нарушения.

При рассмотрении дела об оспаривании данного предписания суд первой инстанции указал, что Федеральным законом от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" установлен единый правовой режим для земельных участков, выделяемых любым операторам связи. Поэтому орган местного самоуправления не может устанавливать разные ставки арендной платы за пользование земельными участками, занимаемыми объектами связи, в зависимости от вида связи. Установление разных ставок означает, что хозяйствующие субъекты - операторы связи ставятся в неравное положение и создаются необоснованные препятствия для осуществления ими хозяйственной деятельности. Данные выводы суда первой инстанции были признаны обоснованными при рассмотрении апелляционной жалобы Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом <9>.

<9> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2007 по делу N А72-2531/2007.

Между тем в практике арбитражных судов встречается иной подход, который заключается в том, что антимонопольные органы не вправе выносить решения и предписания в отношении представительных органов муниципальных образований, поскольку последние наделены правотворческими правомочиями в пределах соответствующей территории и, следовательно, должны обладать правовым иммунитетом от действий и актов органов исполнительной власти, в том числе федерального уровня. В противном случае нарушается баланс между ветвями власти. Если же акты представительных органов муниципальных образований нарушают законодательство о защите конкуренции, то они могут быть обжалованы в судебном порядке заинтересованными лицами, в том числе и антимонопольными органами <10>. Данный способ защиты получил распространение в практике арбитражных судов <11>.

<10> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.07.2007 по делу N А17-3388/5-2006.
<11> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.03.2007 по делу N А44-184/2006-10; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17.07.2007 по делу N Ф09-5402/07-С1.

Однако такой подход представляется небесспорным, поскольку основан на ограничительном толковании закона, вытекающем из двух посылок: правотворческий характер деятельности представительных органов и баланс законодательной и исполнительной власти. Между тем, как известно, нормативные правовые акты могут принимать не только представительные органы власти. Более того, представительные органы местного самоуправления не являются органами законодательной власти, так как согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную неприменим по отношению к органам местного самоуправления.

На наш взгляд, выявленная проблема требует законодательного решения: ФЗ "О защите конкуренции" должен более четко определить компетенцию антимонопольных органов. В нем следует указать, в каких случаях антимонопольный орган может выносить предписания органам местного самоуправления, а в каких - обращаться в суд с заявлением о признании незаконными их актов.

На наш взгляд, при осуществлении органом местного самоуправления функций, вытекающих из правомочий собственника муниципального имущества, он с экономической точки зрения может быть рассмотрен как хозяйствующий субъект, в связи с чем представляется допустимым вынесение антимонопольным органом в адрес органа местного самоуправления предписания об устранении нарушений законодательства о защите конкуренции.

Еще один аспект, на котором следует остановиться, - рассмотрение споров, связанных с осуществлением недобросовестной конкуренции <12>. Данные споры с участием антимонопольных органов реже встречаются в арбитражной практике, чем дела, связанные с обжалованием предписаний, вынесенных антимонопольными органами в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. Однако в ряде случаев форма проявления недобросовестной конкуренции представляет значительный интерес.

<12> О понятии недобросовестной конкуренции см., напр.: Каменева П.В. Недобросовестная конкуренция: понятие и особенности правового регулирования // Гражданское право. 2007. N 1.

Так, антимонопольный орган признал недобросовестной конкуренцией действия оператора сотовой связи ОАО "Вымпел-Коммуникации" (сеть "Билайн") по проведению маркетинговой акции по привлечению клиентов. Суть данной акции заключалась в том, что абонентам другого оператора сотовой связи - ОАО "МСС-Поволжье" (сеть "Мегафон") стали поступать звонки от представителей ОАО "Вымпел-Коммуникации" с предложениями перейти к ним на обслуживание. Технически такой обзвон стал возможен в результате произошедшего ранее объединения сетей сотовой связи указанных компаний с целью повышения качества связи обоих операторов и расширения номенклатуры предоставляемых абонентам услуг.

Антимонопольный орган посчитал, что действия ОАО "Вымпел-Коммуникации" являются недобросовестной конкуренцией по следующим причинам. Во-первых, во время беседы с оператором сети "Билайн" абонент не пользовался услугами связи сети "Мегафон", что повлекло убытки в виде упущенной выгоды. Во-вторых, поскольку звонки осуществлялись абонентам сети "Мегафон", которые наиболее часто звонят абонентам сети "Билайн", то предложение перейти к другому оператору направлено на приобретение преимущества в предпринимательской деятельности, так как за счет такой маркетинговой акции конкуренты лишаются части абонентов, а ОАО "Вымпел-Коммуникации" этих абонентов приобретает. Кроме того, абоненты сети "Мегафон" требовали у своей компании после указанных звонков оградить их от подобных акций, возместить им стоимость звонков, оказавшихся в ряде случаев платными, и указывали на некорректность сравнений звонивших операторов сети "Билайн" не в пользу сети "Мегафон".

Предписание антимонопольного органа о прекращении данной маркетинговой акции было обжаловано ОАО "Вымпел-Коммуникации" в арбитражный суд, который признал обоснованными выводы антимонопольного органа и отказал в признании предписания незаконным. Решение суда первой инстанции было оставлено в силе Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом <13>.

<13> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2007 по делу N А72-7110/2006.

Проведенный анализ споров об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов позволяет сделать вывод о необходимости разработки по ряду вопросов единообразных подходов в практике арбитражных судов и дальнейшего совершенствования законодательства о защите конкуренции.