Мудрый Юрист

Некоторые аспекты приватизации государственных и муниципальных земельных участков

Оксюк Тарас, кандидат юридических наук, старший юрист юридической фирмы Lovells.

В практике приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости возникает много спорных вопросов. В статье рассматриваются некоторые из наиболее важных юридических аспектов приватизации земли: субъект, которому принадлежит право выбора титула на земельный участок; возможность органов власти отказать в приватизации земли; исключительная природа права на приватизацию земельного участка; возможность сочетать выбор права аренды земли с ее последующей приватизацией.

Одними из наиболее важных положений ЗК РФ являются нормы ст. 36, значительно способствовавшие развитию и ускорению процесса приватизации земли в России.

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ, исключительное право на приватизацию государственных или муниципальных земельных участков или получение их в аренду имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений и сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами. На основании данной нормы многие собственники зданий, строений и сооружений выбирают именно право собственности, а не право аренды в качестве титула на соответствующие земельные участки.

Для удобства в целях настоящей статьи здания, строения и сооружения далее именуются зданием, государственные и муниципальные земельные участки - земельным участком, а действующие от имени собственника земли (РФ, субъекта РФ или муниципального образования) органы государственной власти или местного самоуправления - органом власти.

В статье рассматриваются вопросы приватизации земли организациями и индивидуальными предпринимателями.

Право выбора титула на землю

Сразу после вступления в силу ЗК РФ в практике возник вопрос о том, кому принадлежит право выбора одного из двух титулов на землю, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ (собственность или аренда): собственнику здания либо собственнику здания и собственнику земельного участка совместно. Иными словами, проблема состояла в том, может ли собственник земельного участка отказать собственнику здания в приватизации земли и настаивать на предоставлении права аренды.

Известно, что собственники земли в разных регионах зачастую считали, что на приведенный вопрос следует отвечать положительно, и придерживались такой трактовки. Начиная с 2002 г. российским и иностранным инвесторам приходилось неоднократно отстаивать свое право выбора приватизации земли перед органами власти. Те же настоятельно "рекомендовали" инвесторам взять землю в долгосрочную аренду либо предупреждали о том, что не удовлетворят заявление о приватизации земли, поскольку считают такой выбор нецелесообразным или неблагоприятным с точки зрения публичных интересов. Во всех случаях органы власти пытались обосновать позицию о том, что выбор титула на землю должен производиться по согласованию собственника здания и собственника земли.

Однако внимательное изучение ст. 36 ЗК РФ дает основание для вывода о том, что право выбора титула на землю (собственность или аренда) принадлежит именно собственнику здания. Ни ЗК РФ, ни иные федеральные законы в этом случае не предписывают собственнику здания согласовывать выбираемый им титул с собственником земли, а также не наделяют собственника земельного участка полномочиями, позволяющими влиять на выбор титула на землю собственником здания.

Таким образом, если собственник здания выбирает право собственности на землю, а не право аренды, обращаясь в орган власти с соответствующим заявлением о приватизации земли, собственник земельного участка не вправе возражать против такого выбора и должен подготовить и направить заявителю проект договора купли-продажи земельного участка (исключение составляют предусмотренные законом случаи, которые рассматриваются далее). Данная позиция была полностью поддержана судебно-арбитражной практикой (п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", далее - Постановление Пленума ВАС РФ).

В случае отказа собственника земли продать земельный участок либо его бездействия, когда заявление о приватизации не удовлетворяется без принятия решения об отказе в продаже земельного участка, собственник здания вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного акта (решения об отказе) органа власти недействительным или бездействия этого органа власти незаконным.

При этом следует помнить о необходимости соблюдения 3-месячного срока подачи заявления (п. 4 ст. 198 АПК РФ). В случае вынесения решения об отказе в приватизации данный срок начинает течь с момента, когда заявитель узнал о соответствующем решении; в случае бездействия органа власти - после окончания 2-недельного периода с даты подачи собственником здания заявления о приватизации (поскольку именно 2-недельный период установлен для принятия решения о приватизации собственником земли при условии, что земельный участок прошел кадастровый учет и имеется его кадастровый план - п. 6 и 7 ст. 36 ЗК).

В случае признания решения органа власти об отказе в приватизации недействительным, а бездействия - незаконным арбитражный суд обязывает собственника земли подготовить проект договора купли-продажи земельного участка и направить его в определенный срок собственнику здания. Если орган власти направил проект такого договора, но в последующем уклонился от его заключения, собственник здания вправе предъявить иск о понуждении собственника земли к заключению договора купли-продажи земельного участка (ст. 445 ГК РФ).

Основания отказа в приватизации

Отказ в приватизации земли может быть правомерным, если продажа земельного участка собственнику здания не допускается по основаниям, установленным федеральными законами. Такие основания можно разделить на несколько категорий.

  1. Изъятие земельного участка из оборота или ограничение его в обороте.

Статья 27 ЗК РФ устанавливает категории земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. Если земельный участок попадает в одну из этих категорий, его приватизация становится невозможной.

Изъятый из оборота земельный участок не может быть продан собственнику здания ни при каких обстоятельствах <1>. Ограниченные в обороте земельные участки также не подлежат продаже, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

<1> В случае соблюдения требований действующего законодательства ситуация, при которой организация или индивидуальный предприниматель является собственником здания, расположенного на изъятом из оборота земельном участке, вряд ли возможна. Однако на практике, к сожалению, могут иметь место такого рода случаи, когда лицо стало собственником здания с нарушением требований законодательства (в связи с незаконным приобретением или постройкой), право собственности было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а сроки исковой давности для оспаривания соответствующего права или сделок истекли.

Например, по одному делу суд признал правомерным отказ собственника земли земельного участка в его приватизации на том основании, что земельный участок находился в границах земель особо охраняемых территорий, которые ограничены в обороте согласно ст. 27 ЗК РФ <2>. В рамках другого спора суд признал правомерным отказ в приватизации земель, занятых объектами культурного наследия, поскольку такие земельные участки также входят в категорию ограниченных в обороте земель <3>.

<2> Постановление ФАС Уральского округа от 11.12.2006 по делу N Ф09-10167/06-С6.
<3> Постановление ФАС Московского округа от 02.04.2007 по делу N КГ-А41/13875-06.
  1. Установленный законом запрет на приватизацию земли.

Статья 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" содержит запрет на передачу в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%. Таким образом, если один из перечисленных субъектов является собственником здания, в приватизации земли ему должно быть отказано.

Случаи запрета приватизации земли установлены также п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации).

  1. Изъятие или резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Данное основание отказа в приватизации наиболее часто встречается на практике <4>. Вместе с тем в случае отказа в приватизации по причине резервирования земли и возникновения спора необходимо учитывать следующее.

<4> См., например: Постановление ФАС Московского округа от 25.05.2006 по делу N КГ-А41/4234-06; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24.08.2005 по делу N Ф08-3758/2005.

Во-первых, изъятие или резервирование земли должно подтверждаться целым рядом документов. Помимо решения о резервировании, сюда относятся выписки из документов градостроительного планирования, соответствующие требованиям Градостроительного кодекса РФ и свидетельствующие о резервировании участка для публичных нужд в целях планируемого развития территории, в состав которой входит земельный участок. Ответчиком могут быть представлены выдержки из генерального плана поселений (схемы планирования муниципального района, правил землепользования и застройки), а также градостроительный план земельного участка, на котором расположено здание <5>. Если же собственником земли не представлены достаточные документы, свидетельствующие о резервировании земли, отказ в приватизации должен быть признан незаконным <6>.

<5> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2007 по делу N Ф08-6999/2006; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.03.2006 по делу N А28-12752/2005-806/14.
<6> Постановление ФАС Московского округа от 20.03.2007 по делу N КГ-А41/1577-07.

Во-вторых, документы, обосновывающие изъятие или резервирование земли, должны быть надлежащим образом утверждены до момента обращения собственника здания с заявлением о приватизации земли, но никак не после такого обращения. Иное давало бы неограниченные возможности для злоупотреблений собственнику земли, который после получения соответствующего заявления всякий раз мог бы принимать решение о резервировании земли, искусственно создавая основания для отказа в приватизации. Необходимость соблюдения данного требования и проверки его судом подчеркивается в п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ. Данный тезис поддерживается и судебно-арбитражной практикой по конкретным делам, когда аргументы органов власти о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд отклонялись на том основании, что решения о резервировании были приняты после получения требования собственника здания о приватизации земли <7>.

<7> См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 19.01.2006 по делу N А08-15705/04-12-26; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.06.2007 по делу N Ф08-2433/2007.

Следует учитывать, что во всех случаях отказа в приватизации земли и возбуждения собственником здания судебного спора бремя доказывания наличия оснований для такого отказа лежит на собственнике земли в лице уполномоченных органов власти (п. 5 ст. 200 АПК РФ). Собственник здания не обязан доказывать отсутствие оснований для отказа в приватизации земли.

Исключительная природа права на приватизацию земельного участка

Необходимо учитывать особую природу права собственника здания на приватизацию земельного участка, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ. Данное право является именно исключительным, а не преимущественным, как, к сожалению, оно нередко именуется многими юристами в правоприменительной практике.

На самом деле преимущественное право определенного субъекта гражданского оборота приобрести определенное имущество, не будучи реализованным, прекращается; имущество в этом случае может быть приобретено третьим лицом. Например, если акционеры закрытого акционерного общества не воспользовались правом преимущественного приобретения акций, продаваемых акционером этого общества, данные акции могут быть проданы третьему лицу (ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах").

В отличие от преимущественного права, исключительное право определенного субъекта гражданского оборота в отношении приобретения конкретного имущества означает, что только данный субъект может приобрести такое имущество и даже в случае нереализации им своего права имущество не может быть приобретено третьими лицами.

Право собственника здания приобрести государственный или муниципальный земельный участок, на котором оно находится, является исключительным, что подчеркивается в ст. 36 ЗК РФ. Таким образом, никто, кроме собственника здания, не может претендовать на приватизацию занятого этим зданием земельного участка. Данный тезис безоговорочно поддерживается и судебной практикой <8>.

<8> См., например: п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ, Постановление ФАС Московского округа от 26.03.2007 по делу N КГ-А40/2000-07.

Из исключительной природы права собственника здания на приватизацию земельного участка следует несколько важных выводов.

  1. Поскольку никто, кроме собственника здания, не вправе приобрести занятую зданием землю, нормы ст. 36 ЗК РФ имеют приоритет перед нормой ст. 5 Закона о приватизации, запрещающей юридическим лицам, в уставном капитале которых доля публично-правового образования (РФ, субъекта РФ или муниципального образования) превышает 25%, приобретать государственное или муниципальное имущество. Таким образом, даже если собственником здания является такое юридическое лицо, оно вправе приобрести земельный участок под зданием (п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ).
  2. В практике известны ситуации, когда земельный участок (ЗУ 1) принадлежит на праве аренды или постоянного (бессрочного) пользования одному лицу, однако на этом участке находится здание, принадлежащее другому лицу. Представляется, что в таком случае владелец ЗУ 1 не может требовать приватизации всего земельного участка, поскольку собственник здания имеет исключительное право приобретения в собственность той части ЗУ 1, которая занята зданием и необходима для его нормального использования. В связи с этим необходимо произвести межевание и кадастровый учет земли, находящейся под зданием и необходимой для его нормального использования, как отдельного земельного участка (ЗУ 2). Требовать приватизацию ЗУ 2 может только собственник здания, которое занимает ЗУ 2 <9>.
<9> Постановление Президиума ВАС РФ от 05.07.2005 N 15524/04.
  1. Исключительное право собственника здания на приватизацию земли действует вне зависимости от того, каким образом возникло право собственности на здание: в результате приватизации, постройки, приобретения у третьего лица и т.д. <10>.
<10> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.05.2007 по делу N Ф08-2223/2007.
  1. Следует учитывать, что ст. 36 ЗК РФ предусматривает исключительное право собственника здания приобрести в собственность земельный участок, но это право не корреспондирует с исключительной обязанностью по приобретению участка в собственность. Следовательно, собственник земли не вправе требовать понуждения собственника здания к приобретению участка, даже если титул последнего на землю не оформлен.

В связи с этим возникает вопрос о том, каковы риски собственника здания, если его права на землю не оформлены и при этом он не обращается в органы власти с заявлением о приобретении земельного участка в собственность или в аренду.

Во-первых, за использование земельного участка без правоустанавливающих документов на собственника здания - организацию может быть наложен штраф в размере от 10 000 до 20 000 руб. (ст. 7.1 КоАП РФ) <11>.

<11> Постановление ФАС Московского округа от 26.05.2004 по делу N КА-А40/4001-04.

Во-вторых, поскольку собственник здания фактически использует земельный участок без установленных законом оснований, на его стороне образуется неосновательное обогащение в виде средств, которые он сберег в результате такого пользования (платы за пользование землей). В результате собственник здания должен уплатить денежные средства, исходя из базовых ставок арендной платы за землю, установленных органами власти соответствующего публично-правового образования - собственника участка (ст. 1102, 1105 ГК РФ). При этом принимаются во внимание ставки, действовавшие в период пользования землей <12>.

<12> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.06.2005 по делу N А44-9755/04-С5; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.10.2006 по делу N Ф08-3587/2006.

В-третьих, если право пользования участком собственника здания прекратилось, однако он не обращается с заявлением о приобретении земли или получении ее в аренду, нельзя исключать риск обращения собственника участка в суд с требованием об определении последствий прекращения права пользования участком в соответствии со ст. 272 ГК.

Приватизация или аренда?

Статья 36 ЗК РФ предусматривает исключительное право собственника здания приобрести в собственность земельный участок либо взять его в аренду. В связи с этим в правоприменительной практике возник важнейший вопрос: вправе ли собственник здания после вступления в силу ЗК РФ сначала взять земельный участок в аренду, а впоследствии приватизировать?

По данному вопросу были высказаны две противоположные точки зрения:

  1. некоторые юристы толковали ст. 36 ЗК РФ как норму, позволяющую неоднократно выбирать титул на землю (в том числе сначала взять ее в аренду, а потом приватизировать), ссылаясь на предусмотренную в отношении титула на землю альтернативу;
  2. другие полагали, что выбор титула на землю на основании ст. 36 ЗК РФ может быть реализован после вступления в силу ЗК РФ лишь однократно (данной точки зрения изначально придерживался и автор настоящей статьи). В пользу этой позиции приводились следующие аргументы: ст. 36 ЗК РФ является императивной нормой, четко регулирующей вопросы выбора титула на землю собственником здания и порядок такого выбора; она устанавливает выбор права собственности или права аренды без каких-либо оговорок, позволяющих судить о возможности неоднократного осуществления такого выбора. По сути, ст. 36 ЗК РФ закрепляет право выбора титула на землю, которое может быть реализовано один раз и после этого считается исчерпанным.

Вторая точка зрения была полностью поддержана судебной практикой. ВАС РФ указал, что если договор аренды земельного участка заключен собственником здания после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник здания реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земли, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ (п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ). Данная позиция высказывалась и в постановлениях ВАС РФ по конкретным делам <13>.

<13> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 15.05.2007 N 1855/07; Постановление Президиума ВАС РФ от 15 мая 2007 г. N 262/07.

Более того, в судебной практике был выработан следующий подход: если договор аренды земли был заключен собственником здания до 29 октября 2001 г. (даты вступления в силу ЗК РФ), а после указанной даты собственник здания заключил дополнительное соглашение к договору аренды о продлении его срока, то факт заключения такого дополнительного соглашения свидетельствует о выборе титула на землю собственником здания в соответствии со ст. 36 ЗК РФ после вступления в силу ЗК РФ и исключает дальнейшую приватизацию земли <14>.

<14> Постановление ФАС Московского округа от 28.04.2006 по делу N КГ-А40/2455-06.

Таким образом, до недавнего времени положения ст. 36 ЗК РФ и судебно-арбитражная практика позволяли собственнику здания, расположенного на государственном или муниципальном земельном участке, выбрать титул на землю после вступления в силу ЗК РФ только однократно. Выбор права аренды земли полностью исключал возможность ее дальнейшей приватизации. Ситуация резко изменилась в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности". Данным Законом ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" была дополнена п. 2.2 следующего содержания: "Собственники зданий, строений, сооружений вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих земельных участков - до или после дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации".

Представляется, что новая норма носит революционный характер, поскольку коренным образом меняет содержание института выбора права на землю, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ. В силу данной новеллы собственники зданий могут сначала выбирать право аренды соответствующих земельных участков, на которых такие здания расположены, а затем требовать их продажи. Данное положение будет еще больше способствовать процессу приватизации земли в РФ, поскольку вовлекает в него собственников зданий, которые в период с даты вступления в силу ЗК РФ до июня 2007 г. оформили право аренды земельных участков, на которых расположены соответствующие здания.