Мудрый Юрист

Правовые аспекты осуществления общественной экспертизы общественной палатой РФ

Новоселецкая Ю.В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

Процесс разработки и принятия нормативных правовых актов в рамках законодательного процесса на любом уровне является важной вехой функционирования государства. В настоящей статье нам хотелось бы проследить, как в попытке установления более тесного диалога между властью и общественностью реализуются права граждан на участие в управлении государством в механизме осуществления публичной власти и как такое участие сказывается на качестве самого законодательного процесса.

В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" последняя в целях обеспечения согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти, защиты прав, свобод, конституционного строя, демократических принципов развития гражданского общества наделена правом проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов, законов субъектов, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления. При этом рассмотрению подлежат только те проекты, которые официально внесены (находятся на рассмотрении) в соответствующий орган государственной власти, государственный орган, орган местного самоуправления. Таким образом, предметом экспертизы не могут быть идеи издания тех или иных нормативных правовых актов, даже с вполне конкретным содержанием, и уже вступившие в законную силу нормативные правовые акты. На наш взгляд, экспертиза именно проектов нормативных правовых актов является наиболее целесообразной. Обсуждение идеи разработки нормативного правового акта ввиду необходимости регулирования определенных общественных отношений может закончиться ее угасанием и ни к чему не обязывает соответствующий законодательный (представительный) орган. И потом, возникает вопрос, что обсуждать в процессе проведения экспертизы - механизм правового регулирования, его особенности или важность самой идеи? С одной стороны, то же самое можно сказать об общественной экспертизе нормативного правового акта, принятого, вступившего в законную силу, что называется "post factum", когда содержание, структуру акта изменить уже нельзя, даже если бы заключение Общественной палаты было бы обоснованным, и потому правило "золотой середины" вроде бы здесь работает как никогда: гораздо эффективнее и полезнее было опираться на вполне конкретный правовой материал, получивший экономическую, политическую и юридическую обработку. Но, с другой стороны, хотя Закон напрямую об этом не говорит (но и не запрещает), не менее полезным и нужным, на наш взгляд, было бы проведение общественной экспертизы уже вступившего в законную силу нормативного правового акта, когда и на этом этапе в том числе Общественная палата должна поставить своей целью деятельности по проведению общественной экспертизы выражение общественного мнения в форме заключения по поводу принимаемого и/или уже принятого акта с позиций его необходимости, экономической, социальной, правовой обоснованности, предполагаемой эффективности.

Прежде чем перейти к рассмотрению самого механизма общественной экспертизы, обратимся к вопросу содержательного аспекта используемого термина. Общественная экспертиза - экспертиза, проводимая обществом через своих представителей, или же это экспертиза, направленная на сопоставление социальных ожиданий и реальных потребностей с фактически установленным государством порядком регулирования общественных отношений в нормативном правовом акте? Ни Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации", ни ее Регламент не дают определения этого термина. Полагаем, что для понимания ее (общественной экспертизы) содержания необходимо исходить из общих целей и задач, поставленных перед самой Общественной палатой. Но ст. 2 указанного Федерального закона предусматривает несколько способов достижения этих целей и задач, не конкретизируя намерения и ожидаемый конечный результат общественной экспертизы, проведенной Общественной палатой при использовании каждого. Становится неясно, чего же пытаются добиться члены палаты в итоге проведения экспертизы: привлечь внимание, заявить о несогласии с отдельными положениями Закона или его концепцией в целом или же речь идет о формальной процедуре обеспечения диалога между властью и общественностью, включенного в законодательный процесс?

Термин "общественная экспертиза" упоминается в рядке правовых актов лишь вскользь без указания содержания этой процедуры, ее целей и задач. В Приказе Министерства финансов от 01.07.2004 N 180, утвердившем Концепцию развития бухгалтерского учета на территории Российской Федерации, термин "общественная экспертиза" раскрывается через ряд признаков. Поскольку они были сформулированы в самом общем виде, полагаем, что их использование применительно к раскрытию термина "общественная экспертиза" в рамках деятельности Общественной палаты вполне допустимо. Итак, общественная экспертиза - это проверка, определение чего-либо (в нашем случае - нормативного правового акта) субъектом, ее проводящим:

Полагаем, что указанные критерии или требования могут быть вполне применимы для использования их в деятельности Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации при решении вопроса о проведении в отношении нормативного правового акта общественной экспертизы и в процессе ее осуществления.

При рассмотрении вопроса общественной экспертизы в рамках деятельности соответствующей комиссии и рабочей группы единственное, что вызывает, на наш взгляд, обоснованные сомнения, это уровень нормативного правового акта, являющийся предметом обсуждения, исследования. Что касается проектов федеральных законов, то их рассмотрение вполне закономерно: Общественная палата федерального уровня рассматривает федеральные законы. Сложнее дело обстоит с нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, когда федеральной структуре такого уровня учесть специфику региона, и тем более небольшого муниципального образования, крайне сложно, и стоит ли вообще этим заниматься в ситуации, когда указанные публично-правовые образования могут справиться со своими проблемами лучше, при этом не усложняя себе задачу, ориентируясь на те показатели и информацию, которыми владеют. Как нам кажется, выходом из такого положения может стать практика повсеместного учреждения общественных палат на уровне субъектов РФ, тем более таковая имеет место в отдельных регионах. Думается, что повсеместное создание палат (в субъектах Федерации) и их функционирование в едином режиме (относительно друг друга и федеральной палаты на основе одной правовой, финансовой базы) позволит, во-первых, при проведении общественных экспертиз более адекватно оценивать содержание проектов нормативных правовых актов субъектов РФ применительно к конкретным условиям своего региона. Во-вторых, в любом случае это несомненный шаг вперед самих регионов в упрочении, усовершенствовании процедуры сближения общественности с властью, государством, развитие демократических позиций, которые должны получить более конкретную поддержку федерального центра.

Что касается вопроса о рассмотрении в рамках общественной экспертизы правовых актов муниципальных образований, то для палаты федерального уровня это еще более низкое, мелкое звено, которое, по нашему мнению, будет только затруднять работу углублением в частные вопросы и проблемы муниципалитетов. Небольшое муниципальное образование со своими носящими исключительно местный характер проблемами может при определенных условиях решить их самостоятельно. И в таком случае контроль Общественной палаты в форме экспертизы будет только распылять субъектов, участвующих в ней, в решении значимых, но слишком мелких с позиции федерального уровня проблем. Тем более что в рамках муниципальных образований достаточно эффективно действует механизм надзора за соблюдением российского законодательства при издании правовых актов органов местного самоуправления со стороны органов и должностных лиц районных звеньев Прокуратуры Российской Федерации. Конечно, такой контроль (который вполне можно назвать экспертизой), относящийся к категории последующих и при этом правовых, не касается исследования вопросов социальной значимости акта, его экономической обоснованности и т.п., а направлен на проверку соответствия нормативным правовым актам более высокого уровня и, следовательно, большей юридической силы. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 23 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или должностному лицу. На наш взгляд, акцентировать внимание Общественной палаты на таком уровне власти не стоит и возможно ограничиться контролем со стороны соответствующих компетентных органов.

Теперь коснемся вопроса непосредственно процедуры (механизма) осуществления общественной экспертизы. В соответствии с ч. 1 ст. 18 Закона РФ от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" последняя вправе к ней прибегнуть по решению совета палаты и по решению того же совета, но в связи с обращением Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Помимо рассмотрения нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов муниципальных образований экспертной проверке могут подвергаться проекты федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции, федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социальной политики и конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Поступивший в Общественную палату проект нормативного правового акта направляется соответствующим подразделением аппарата палаты членам совета, на заседании которого и решаются вопросы проведения экспертизы и подготовки проекта заключения по результатам экспертизы; определяется комиссия, ответственная за подготовку проекта заключения, устанавливается срок представления заключения. Как видно, не каждый нормативный правовой акт становится предметом экспертной проверки. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 52 Регламента Общественной палаты РФ, проект нормативного правового акта, рассмотренный советом палаты, но в отношении которого не принято решение о проведении экспертизы, направляется в комиссии палаты к сведению, которые, правда, могут предложить повторное рассмотрение акта с целью дальнейшего проведения его экспертизы. Если все же решение об экспертизе было принято, то он передается рабочей группе, созданной комиссией. Рабочая группа для проведения экспертизы может:

  1. привлекать экспертов;
  2. рекомендовать Общественной палате направить в палаты Федерального Собрания, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;
  3. предложить Общественной палате направить ее членов для участия в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы;
  4. предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющихся объектом экспертизы.

Все указанные субъекты, в адрес которых направляется запрос, обязаны при его поступлении передать Общественной палате проект нормативного правового акта со всеми документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы.

К сожалению, ни Законом, ни Регламентом не указывается, какие все же критерии используются при проведении экспертизы, оценивается ли акт в целом или по частям, на чем в большей степени члены рабочей группы акцентируют внимание - на правовой урегулированности отношения, его экономической обоснованности или степени способности удовлетворения социального интереса. В итоге подготовленный рабочей группой проект заключения по проекту нормативного правового акта подлежит рассмотрению соответствующей комиссией, которая большинством голосов одобряет его или нет. Затем заключение поступает в совет палаты, где включается в повестку дня и на заседании подлежит обсуждению с последующим голосованием за него или против. В случае одобрения нормативного правового акта заключение поступает соответствующему адресату. Каких-либо специальных требований к содержанию или форме заключения Законом не установлено. Точно так же этот вопрос не затронут и Регламентом Общественной палаты, а потому, следовательно, отдан на усмотрение самой палаты. Заключение носит рекомендательный характер, хотя и обязательно для рассмотрения органом, которому направлено. Рекомендательный характер заключения обусловливает необязательность учета его предложений, что может, по сути, повлечь простое игнорирование органом деятельности Общественной палаты в этом направлении.

Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации" предусмотрена обязательность не только рассмотрения заключения палаты, но и предоставления материалов и документов, необходимых для проведения общественной экспертизы, хотя ответственность за неисполнение этих требований не предусмотрена, что может повлечь формальное принятие к рассмотрению предложений палаты органом, чтобы соблюсти процедуру, но фактически не использовать для корректировки акта. Все зависит от действительной заинтересованности государства и его органов установить, укрепить, упрочить связь с общественностью, предоставляя ей возможность напрямую выражать свое мнение, основанное и подкрепленное практикой жизни, личными, групповыми потребностями и желанием не быть безучастной к тому, как и посредством чего регулируются в нашей стране те или иные отношения, процессы.

Что бы ни говорили об общественной экспертизе, введенной на федеральном уровне и, возможно, в скором будущем в субъектах Российской Федерации, относительно того, оправдает ли она реально свое существование или нет, но в любом случае следует оценить стремление государства усилить свои демократические начала посредством сближения с общественностью. Государство должно понимать, что учет мнения тех, в отношении кого направлена его политика, ему необходим хотя бы даже для обеспечения экономической и политической стабильности. Допуская участие на таком уровне представителей общественности в законодательном процессе на этапе проектирования нормативного правового акта, который будет регулировать наиболее значимые для самой общественности вопросы, государство получает необходимую информацию (отношение, социальные ожидания) для корректировки собственной политики, обеспечивая свое развитие.