Мудрый Юрист

К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации

Сапожников А.И., доцент, кандидат юридических наук, Российский государственный гуманитарный университет.

Десятик М.С., студент V курса юридического факультета Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.

Сфера общественно-правовых отношений, которая регулируется нормами административного права, является наиболее важной в условиях современной России, которая объявляет себя правовым государством и движется на пути интеграции в мировое сообщество. А отношения граждан государства с органами власти, т.е. публичной администрацией, все больше приковывают внимание объединенной Европы к нашей стране.

Отношения государственной власти и гражданина в правовом государстве - это отношения субъектов права, находящихся в состоянии процессуального равенства, иначе говоря, публичная власть и гражданин равны перед законом и судом. Поддерживать такое состояние равенства и призваны органы административной юстиции, попытки создания которых сейчас в нашей стране делаются в ходе административной реформы <1>.

<1> См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство // Государство и право. 2002. N 1. С. 5 - 11.

Основной задачей административной юстиции является разрешение правовых конфликтов, возникающих между государством и гражданином. И это не случайно: взаимодействуя с гражданином, публичная администрация может преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц <2>.

<2> См.: Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // Российская юстиция. 2003. N 5. С. 22 - 24.

Во всех развитых странах Европы существуют органы административной юстиции, в частности институт административных судов. Впервые он возник в XVIII в. во Франции, а в XIX в. распространился по всей Европе. Данный институт не является новым для нашего государства. Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие с 1 июля того же года. Однако события октября 1917 г. не позволили получить данному процессу свое дальнейшее развитие. В советский период на официальном уровне идея административной юстиции была критически воспринята и предана забвению. Вместе с тем отдельные ученые считают, что определенные институты административной юстиции объективно существовали в виде расценочно-конфликтных комиссий, земельных комиссий и др. <3>.

<3> См.: Демин А.А. Европейский союз и проблема административной юстиции в странах Восточной Европы // Преподавание права Европейского союза в российских вузах (2). Материалы семинара. М., 2001. С. 81 - 92.

В действующем российском законодательстве нет единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ. Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций <4>.

<4> См.: Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. N 9. С. 18.

Так, в Особенной части КоАП РФ содержится более 400 составов. Из них свыше половины подведомственны судам, а другие - различным должностным лицам и органам. Согласно гл. 29 указанного Кодекса суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое объединение более чем спорно само по себе. Кроме того, весь процесс прописан лишь в 12 статьях. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производство в суде первой инстанции, содержит 198 статей, а в УПК РФ - 88 аналогичных статей. Но даже их недостаточно, чтобы урегулировать все процессуальные вопросы.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях <5>.

<5> См.: Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 17 - 19.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти виды производства являются равноправными и призваны в своей совокупности обеспечивать реальную защиту прав и свобод граждан.

Конституция РФ, закрепляя положения об административном судопроизводстве, несомненно, учла зарубежный опыт. Ведь административная юстиция (в разных моделях) является неотъемлемой частью многих и многих национальных правовых систем. Более того, ее наличие или отсутствие является характеристикой соответствия международным стандартам <6>.

<6> См.: Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // Российская юстиция. 2002. N 9. С. 20 - 21.

Указанные положения Конституции развиты в абз. 3 ч. 3 ст. 4 и ст. 26 Федерального конституционного закона "О судебной системе" <7>, где обозначено, что кроме уже существующих судебных органов могут быть сформированы специализированные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным законом.

<7> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

В соответствии с указанными нормативными положениями Верховным Судом РФ был представлен в порядке законодательной инициативы 19 августа 2000 г. (с изменениями, внесенными в октябре 2000 г.) проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в РФ", рассмотренный в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ <8>.

<8> Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20.

Согласно законопроекту административные дела будут рассматриваться судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам. Таким образом, административные суды должны стать не самостоятельной системой, а составной частью системы судов общей юрисдикции, со своеобразными ответвлениями на определенных уровнях.

Законопроект предлагает образовать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.

Данный законопроект предполагает, что административные суды станут рассматривать жалобы на решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, региональных и городских властей, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений, но самое главное - им будет подведомственна проверка законности нормативных актов.

Таким образом, введение административного судопроизводства является конституционным долгом законодателей. И это должно выражаться не только в создании нового звена судов общей юрисдикции - административных судов, но и в принятии соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих их процессуальную деятельность, в частности Кодекса РФ об административном судопроизводстве.

Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень, став новым этапом в развитии отечественной судебной системы, но и даст возможность по-новому посмотреть на взаимоотношения государства и общества с точки зрения механизма их правового регулирования.

По мнению авторов, инициатива Верховного Суда РФ должна быть поддержана, так как она направлена на установление режима конституционной законности и обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации.