Мудрый Юрист

Криминологический аспект региональной безопасности

Андреева Л.А., действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса, кандидат юридических наук.

Сложность реализации идеи региональной безопасности заключается в чрезвычайно большой территориальной удаленности и в несогласованности действий органов государственной власти в различных регионах Российской Федерации. В конечном счете перспективы развития страны в целом зависят от возможностей каждого региона в отдельности и всей совокупности регионов в целом.

Каждый отдельный регион обладает собственной логикой развития, определяющейся уникальным сочетанием факторов внутренней и внешней среды. Нужно отметить, что понятие "безопасность" зачастую недостаточно четко определяется, в результате чего возникает некая размытость предмета исследования. Кроме того, в ходе разработки проблематики феномена безопасности появилось несколько подходов к понятию "безопасность", в рамках каждого из которых оно понимается особым образом, что накладывает отпечаток и на анализ объекта. Криминологический аспект региональной безопасности занимает значительное место в системе безопасности региона, определяет его привлекательность для бизнеса и проживания граждан.

Сущность безопасности заключается в такой организации системы, при которой она могла бы длительное время стабильно функционировать и противодействовать как угрозам, заключенным в рамках ее самой, так и угрозам извне. Региональная безопасность является подсистемой национальной безопасности и одной из составляющих ее криминологического аспекта.

Некоторые авторы, осуществляя концептуальный анализ национальной безопасности через характеристику опасностей и угроз, способных необратимо дестабилизировать жизнедеятельность и развитие личности, общества и государства, рассматривают исключительно государственную безопасность.

В рамках классификации видов безопасности могут применяться различные критерии. Так, в зависимости от того, какой объект ограждается от угрожающих ему опасностей, можно выделить безопасность государства, общественную безопасность, безопасность населения, личную безопасность конкретного человека, гражданина, безопасность города, региона.

Система региональной безопасности сложна и многогранна, поскольку охватывает самые различные сферы человеческой жизнедеятельности, а в рамках региональной безопасности корректно говорить об экономической, политической, демографической, экологической и иных ее составляющих (подсистемах). Потребности управления такой большой и сложной по многим показателям страной диктуют необходимость повышенного внимания именно к региональной политике.

Существует несколько возможных подходов к пониманию феномена региональной безопасности в зависимости от двух условий: во-первых, в зависимости от выбора определения понятия "регион", а во-вторых, от выбора масштаба рассмотрения проблем региональной безопасности.

Под "регионом" понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации, например федеральный округ.

С одной стороны, криминологическую составляющую региональной безопасности можно определить как безопасность субъектов Российской Федерации - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государственных структур субъектов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз.

Такой подход нашел отражение при формировании органов исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации, где функционируют управления региональной безопасности, в задачи которых входит проведение государственной политики и осуществление управления в сфере обеспечения общественной и экономической безопасности, а также правопорядка на территории субъекта РФ. Данные государственные органы призваны проводить координацию действий в борьбе с преступностью, коррупцией, содействовать предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для противодействия угрозам в сфере региональной безопасности создается и функционирует система обеспечения региональной безопасности, которая образуется органами законодательной, исполнительной и судебной властей, государственными, общественными и иными организациями и объединениями, гражданами, принимающими участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательством, регламентирующим отношения в сфере региональной безопасности.

Правовой институт региональной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения региональной безопасности должен сочетаться с криминологической экспертизой при разработке политики и стратегии безопасности и планирования ее обеспечения.

Кроме того, на процесс проведения региональной политики воздействуют различные факторы, которые могут нарушить запланированный ход ее проведения. К таким криминологическим факторам могут относиться:

различные экономические факторы (например, безграмотное управления субъектом РФ, приведшее к росту бедности населения и остановке стратегически важных производств);

стихийные бедствия, вызывающие миграцию населения;

вступление в силу нормативных актов, способствующих дестабилизации ситуации в регионе в целом либо отдельном муниципальном образовании.

Региональная политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику, региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления.

На последнем (муниципальном) уровне региональная политика формируется и реализуется в той мере, в которой муниципальные образования взаимодействуют с субъектами Российской Федерации, на территории которых они находятся, а также с соседними и иными субъектами Российской Федерации.

Региональную безопасность необходимо понимать комплексно, включая сюда вопросы защиты гражданских прав и имущественных интересов граждан, обеспечение безопасности городской среды в части чрезвычайных техногенных и экологических ситуаций и катастроф, а также и социально-экономическую безопасность.

В общественной организации человеческих отношений безопасность имеет существенное значение. Ее роль определяется тем, что небезопасные условия не способствуют производительному труду и отвлекают от него людей, вынужденных расходовать свои силы, ресурсы и средства на борьбу с обращенными против них опасностями.

К числу важных принципов обеспечения безопасности относятся комплексность и системность. Комплексность проявляется как свойство обеспечения учитывать все условия и факторы, оказывающие существенное влияние на процесс достижения целей: объективных и субъективных, правовых и организационных. Системность проявляется как свойство согласованного использования для достижения цели всех имеющихся сил и средств.

Признаком нарушения системы обеспечения региональной безопасности, криминологического аспекта, является ее отклонение от нормального развития вследствие воздействия определенных угроз. Показателями отклонения системы обеспечения региональной безопасности как раз и являются серьезные проблемы, возникающие при реализации региональной политики, развитие которых может привести к дестабилизации всей системы региональной безопасности.

Правовая подсистема представлена нормативной правовой базой в сфере обеспечения региональной безопасности. Во многом именно посредством данной подсистемы происходит регулирование функционирования всех остальных подсистем. Дефекты правовой системы и отдельных нормативных актов приводят как к нарушению прав отдельных граждан, так и к множественным нарушениям определенных правоотношений, а также к нарушению прав отдельных групп граждан.

Юридической базой формирования законодательства является Конституция РФ, что в определенной мере обеспечивает целостность всей системы общественной безопасности, взаимную согласованность разноуровневых нормативных правовых актов, общность их исходных принципов. Систему статусных нормативных правовых актов Российской Федерации составляют федеральные конституционные законы. Федеральные законы охватывают конкретные сферы общественных отношений.

Нормативно-правовые акты определяют прежде всего место и роль конкретных органов государственной власти в механизме обеспечения безопасности личности, общества, государства, их полномочия, направления деятельности в зависимости от вида и характера угроз безопасности страны, правовые аспекты координации их деятельности. В то же время в данных нормативных правовых актах также устанавливаются правовые режимы, которые имеют значение и используются в интересах обеспечения региональной безопасности. Большое значение для криминологической составляющей безопасности юридических и физических лиц представляют собой акты органов местного самоуправления. Представляется необходимым условием введение процедуры криминологической экспертизы нормативных актов всех уровней. Например, не прошло бы подобную экспертизу постановление мэра Великого Новгорода "О шефских связях", понуждающее хозяйствующие субъекты оказывать финансовую и материальную помощь муниципальным учреждениям.

Необходимо введение института федерального вмешательства, так как далеко не всегда, как показывает практика, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны, декриминализации обстановки в регионе. В условиях, когда глава субъекта РФ длительное время не принимает мер по обеспечению безопасности региона, имеется механизм отстранения Президентом РФ губернаторов либо процедура выражения недоверия.

Институциональную подсистему системы обеспечения региональной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Соответственно, институциональную подсистему можно условно разделить на формальную и неформальную части. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области региональной безопасности.

Вторая - неформальная часть - общественные организации, к которым относятся и средства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики национальной безопасности.

Потенциал такой подсистемы должен определяться следующими основными параметрами: надежностью, обеспечивающей выполнение функций системы в полном объеме, а также разумной достаточностью.

Как отмечалось выше, региональная политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику, региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления. От деятельности всей системы органов государственной власти, в особенности в современных социально-экономических условиях развития России, в период осуществления полномасштабной административной реформы во многом зависит эффективность обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Например, конкурс как основное средство при назначении высшего руководства субъекта РФ является эффективным механизмом борьбы с бюрократизмом, коррупцией.

Требование обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы России обеспечивается согласно концепции конституционным принципом разделения властей, установлением более четкого функционального распределения полномочий между государственными институтами, укреплением федеративного устройства.

Интенсивность происходящих в системе обеспечения региональной безопасности изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, система обеспечения региональной безопасности должна быть способна адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования и развития. Система обеспечения региональной безопасности должна быть восприимчива к воздействию как внутренних, так и внешних факторов, обладать способностью к нейтрализации наиболее неблагоприятных из них (опасности, угрозы, риски, вызовы) и создавать условия для воздействия благоприятных факторов. Свойство адаптивности системы обеспечения региональной безопасности характеризуется и ее способностью к саморазвитию.

Во-вторых, система обеспечения региональной безопасности является управленческой системой. Интенсивность изменений в такой системе зависит от особенностей ее структуры, от того, сколько и какие системные элементы она объединяет. Возможна дискуссия о системе управления субъектов РФ - правительство региона либо администрация.

Для обеспечения безопасности регионов в субъектах Федерации создаются советы безопасности. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических органов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством глав администраций субъектов Российской Федерации.

Возможно структурирование систем региональных советов безопасности и подчинения их Совету Безопасности РФ, для чего необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в нормативную правовую базу либо возложить подобные функции на общественные палаты, существующие в субъектах Федерации, тем самым установив относительную их самостоятельность.

Наиболее оптимальной была бы следующая схема их взаимодействия между собой. Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают обобщенные данные, "близкие к достоверности", в Совет Безопасности РФ по предложенной ниже формуле. Этим будут достигнуты чистота предложенных статистических данных и их объективность, что также избавит совет по безопасности региона от дополнительных бюрократических издержек.

Для характеристики региональной безопасности предлагается исчислять коэффициент региональной безопасности, включающий криминологический и иные коэффициенты.

     Пот + Пкор + Псм + Аот + Счп
Ка = ----------------------------- 100%,
Нс

где Ка - коэффициент криминологической региональной безопасности; Пот - количество лиц, совершивших тяжкие преступления на территории области; Пкор - количество лиц, совершивших коррупционные преступления; Псм - количество лиц, совершивших смешанные преступления (коррупционные и общеуголовные); Аот - количество отмененных нормативных правовых актов органов власти и управления, муниципальных органов области; Счп - количество смертей при чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях; Нс - количество жителей изучаемого региона.

Все показатели определены за год. Оценка проводится либо региональным советом безопасности, либо общественной палатой субъекта РФ, направляется в Совет Безопасности и соответствующие федеральные округа.

Допустимость коэффициента менее 30% не предполагает дополнительных мероприятий по регулированию безопасности, от 30 - 50% предполагает вмешательство Совета Безопасности в регулирование отношений в субъекте РФ, свыше 50% - предлагается произвести смену органов управления региона, в том числе замену губернатора (главу администрации) и руководителей силовых структур.

Самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов региональной безопасности (на региональном уровне) проявляется прежде всего в возможности самостоятельно осуществлять деятельность в рамках своих предметов ведения и предметов совместного ведения в соответствии с конституцией федеративного государства и федеральными законами.

Особое положение в системе государственного контроля занимают органы прокуратуры. Вместе с тем сочетание в структуре органов прокуратуры следственных подразделений и одновременно контроля за проводимым следствием, а также наличие следственных подразделений в других правоохранительных органах приводят к выводу о возможном слиянии всех следственных подразделений в единый следственный федеральный комитет - орган федерального подчинения. Тем самым в определенной степени будет исключено влияние органов власти и управления субъектов РФ на объективность уголовного расследования.

К общим угрозам внутреннего характера можно отнести: противоправный протекционизм зарубежным корпорациям в ущерб национальным и региональным интересам, противоправную деятельность отечественных товаропроизводителей, коррумпированность чиновников, работающих в экономической сфере, критическое состояние здоровья населения, экологии, противоправную продажу невосполнимого стратегического сырья, несовершенство регионального законодательства, регулирующего экономическую деятельность товаропроизводителей, существование теневой экономики криминальных структур, несовершенство законодательной базы, низкий профессионализм отдельных руководителей.

К угрозам регионального характера можно отнести: формирующиеся опасные диспропорции в отраслях экономики в регионе, ограниченные запасы природного сырья, энергоресурсов, наличие зон ожидаемых природных и техногенных катастроф.

Политика обеспечения экономической безопасности состоит в устранении или противодействии факторам негативного характера с целью не допустить или минимизировать ущерб для экономики, а также в выявлении и поддержании факторов, способных обеспечить ее развитие в режиме оптимального благосостояния.

Ситуация, связанная с перераспределением собственности, реализацией функций управления, на ведущих градообразующих предприятиях многих регионов нередко характеризуется формированием противостоящих друг другу групп собственников. Их борьба за право распределения доходов зачастую парализует производство, создает конфликтные ситуации, в которые вовлекаются органы власти, дестабилизирует обстановку в трудовых коллективах, а порой и в целых населенных пунктах, где эти предприятия являются градообразующими. Все это создает предпосылки к криминализации отношений собственности, росту коррупции. При этом лояльная к принципам цивилизованного рыночного хозяйства часть собственников становится уязвимой перед лицом как криминального, так и бюрократического давления.

В региональной экономической сфере, образуемой совокупностью производственных и распределительных общественных отношений, а также средств производства и производственной инфраструктуры, информация представляет интерес для субъектов отношений как средство оперативного анализа конъюнктуры рынка, установления деловых взаимоотношений между его участниками, фиксации условий сделок, оценки надежности партнеров по предпринимательской деятельности, инвестиционной привлекательности коммерческих организаций и проектов, исчисления налога на предпринимательскую деятельность и т.п. Информация используется как для принятия решений о целесообразности участия в тех или иных операциях и сделках, так и при их осуществлении для фиксации условий договоров, определения правомочий субъектов правоотношений, установления механизмов регулирования рынка.

Одним из внутренних источников угроз региональной безопасности государства выступает опасность, проистекающая из несовершенства законодательства, которая характеризуется как способность в результате низкого уровня правового регулирования федеративных отношений, выраженного в наличии множественных пробелов и противоречивости правовой системы, причинить вред интересам государства, вызвать недоверие к праву и государству в целом.

Предпосылками к возникновению источников, причин и очагов острейших конфликтов в регионах могут явиться:

подмена интересов личности и общества (народа), государства (страны) корпоративными интересами правящей элиты;

эволюция демократических институтов власти в сторону авторитаризма и диктатуры, представляющих интересы избранного меньшинства, отчуждающих народ от власти;

сохранение антидемократического верхушечного анонимного механизма формирования внутренней и внешней политики, не способного обеспечить ее высокое качество;

ставка на насилие и административно-командную систему государственного управления;

ослабление и подавление оппозиции, прекращение честной политической борьбы, лишение независимости СМИ и подчинение их правящей элите.

Среди внутренних угроз региональной безопасности, вызывающих особую тревогу, можно выделить несколько групп:

угрозы, порожденные властными элитами в результате совершенных ими ошибок;

угрозы, вызванные осознанными действиями власти с целью создания военно-полицейских авторитарных и диктаторских режимов, а также других режимов, не отвечающих интересам личности и общества;

угрозы, являющиеся результатом действий государственных элит в интересах определенных кругов других стран;

угрозы, связанные с закрытостью власти, отчуждением ее от народа;

угрозы, вызванные сращиванием государственного аппарата с представителями общеуголовной и организованной преступности, проникновением лидеров и "авторитетов" преступного мира в политику и властные структуры;

угрозы, порожденные разрывом между конституционными демократическими принципами и реальной политикой властных структур, несоблюдение ими законов, регламентирующих их деятельность;

угрозы, возникающие в результате деятельности отдельных политических партий и движений, их лидеров и ведущие к подрыву стабильности общества и государственного строя; политический экстремизм и терроризм.

Другой проблемой при обеспечении региональной безопасности является размытость единого правового пространства в Российской Федерации.

В результате проведенной работы по приведению в соответствие законодательства субъектов РФ федеральному правовое поле России стало менее конфликтным, а именно:

  1. Детальная регламентация правотворческой компетенции Федерации и ее субъектов, конкретизация положений Конституции, касающихся взаимоотношений субъектов Федерации с федеральными органами власти.
  2. Совершенствование деятельности органов государственной власти, обеспечивающих единство правового пространства Российской Федерации.
  3. Обеспечение доступности сведений о нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно выделить группы правовых опасностей, влияющих на региональную безопасность. Первая группа - правовая. Она выражается в недостатках правового регулирования отношений, связанных с обеспечением региональной безопасности государства, и их противоречивости.

Вторая группа - субъектная. Она связана с бездеятельностью, некомпетентностью отдельных должностных лиц, прямо или косвенно участвующих в обеспечении безопасности государства, руководством ими сугубо формальными критериями выполнения своих обязанностей, отсутствием строгого отбора на соответствующие должности.

Правовая безопасность складывается из двух основных частей: праворегулирующей и правоприменительной. Эффективность правовой безопасности предполагает постоянное исследование источников угроз, их природы и причин возникновения, возможностей их устранения, поиск и реализацию адекватных мер предупреждения и устранения таких угроз.

Другой составляющей проблемы обеспечения единства правового пространства является проблема взаимоотношений федеральных и региональных представительных органов государственной власти, между которыми отсутствуют порой желаемые гармония и согласованность. Наличие правовых коллизий, несогласованность и несистематизированность нормативных правовых актов, отсутствие унификации и единства подходов к объему и содержанию федерального и регионального законодательства ставят на повестку дня эти вопросы в качестве первоочередных, где Федерация проводит широкую трактовку полномочий в сфере совместного ведения, а субъекты РФ, в свою очередь, склоняются к расширению сферы собственных полномочий.

Опыт работы региональных советов безопасности свидетельствует, что создание специализированных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с привлечением руководителей территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти положительно сказывается на обеспечении региональной безопасности.

Угрозы безопасности развития регионов модифицируются, и хотя некоторые из старых угроз исчезают, зачастую на смену им появляются новые криминологические угрозы. Они взаимно влияют друг на друга, приобретают комплексный характер и требуют для своей локализации и нейтрализации такого же осознанного, комплексного и системного подхода.