Мудрый Юрист

Эффективность деятельности мот: наднациональный уровень

Лютов Н.Л., к.ю.н.

Международная организация труда (МОТ) была создана почти 90 лет назад и с тех пор пользуется колоссальным авторитетом в мире трудового права. В 1969 г. Международной организации труда была присуждена Нобелевская премия мира за содействие улучшению условий жизни трудящихся. Как было указано в речи Председателя Нобелевского комитета при награждении, МОТ - это "...одно из редких институциональных образований, созданием которых может гордиться человечество" <1>. По состоянию на февраль 2008 г. МОТ приняла 188 международных конвенций и 199 рекомендаций. В МОТ состоят почти все государства мира. Тем не менее очевидно, что без постоянного анализа эффективности работы МОТ она, так же как и любая другая организация, достаточно быстро превратится в бюрократическую машину, обслуживающую исключительно свои собственные нужды.

<1> International Labour Organization. The ILO: What it is. What it does. http://www.ilo.org/public/english/bureau/inf/download/brochure/pdf/.

При рассмотрении вопроса об эффективности международных трудовых стандартов следует говорить о двух ее аспектах. Во-первых, очевидно, что эффективность заключается в принятии международных норм и в контроле за соблюдением государствами - участниками МОТ принятых на себя обязательств по ратифицированным конвенциям. Можно сказать, что эффективность МОТ в данном случае проявляется на наднациональном уровне. Во-вторых, эффективность проявляется в воздействии на национальное законодательство: внутренние законы принимаются с учетом существующих фундаментальных принципов в сфере труда и конкретных международных актов, даже если они не были ратифицированы конкретной страной. Кроме того, организация оказывает консультативную помощь при принятии внутреннего законодательства. Соответственно, оценку эффективности деятельности МОТ в этом направлении можно назвать национальным уровнем.

В первом случае влияние МОТ можно измерить с помощью анализа количества принимаемых актов, их ратификаций и соответствующей динамики во времени, а также обзора жалоб в адрес контрольных органов и замечаний, сделанных ими. Во втором случае анализ носит более оценочный характер, поскольку точно определить, что именно послужило поводом к принятию того или иного закона или изменению действующего трудового законодательства, достаточно затруднительно.

В настоящей статье речь идет исключительно о наднациональном уровне оценки эффективности МОТ.

Нормотворчество МОТ

Принятие международных трудовых стандартов к настоящему времени существенно замедлилось по сравнению с ранним периодом существования Международной организации труда. Если во времена "золотого века" нормотворчества МОТ между двумя мировыми войнами ежегодно в среднем принималось более трех конвенций МОТ, то за последние 10 лет, начиная с 1997 г., было принято всего восемь конвенций. Вполне естественным объяснением этому можно назвать "перепроизводство", поскольку все большее количество вопросов с течением времени становится урегулированным актами МОТ. Соответственно, и необходимость в принятии новых актов постепенно сокращается. Так, специалисты отмечают, что к 1990 г. было более 2100 существенных стандартов в сфере труда, содержащихся в конвенциях, и еще около 2500 - в рекомендациях. Во всех конвенциях было уже к тому времени более 10 тыс. статей. Даже в странах с большим объемом правовой "зарегулированности" трудно найти такое большое количество норм <2>. Таким образом, Международная организация труда находится в ситуации "перепроизводства" международных правовых норм.

<2> Cordova E. Some Reflections on the Overproduction of International Labour Standards. In Comparative Labour Law Journal. Vol. 14. 1993.

Помимо большого количества уже действующих норм принятие новых актов затрудняется также существенно возросшим количеством участников международного нормотворчества МОТ. Сразу после окончания Второй мировой войны в МОТ было 52 страны-участницы, большая часть которых имела хорошо развитую экономику. К настоящему времени количество стран - членов МОТ увеличилось более чем в 3 раза, причем в основном это увеличение произошло за счет образования новых независимых государств, ранее бывших колониями. Существенная разница экономических и социальных условий в развитых и развивающихся странах, безусловно, затруднила принятие новых актов, в равной степени применимых и в богатых, и в бедных странах. Кроме того, от Международной организации труда потребовалось значительное увеличение гибкости международных трудовых стандартов с тем, чтобы они могли в равной степени применяться в государствах с разным уровнем экономического и социального развития.

Однако тот аргумент, что страны с разными экономическими и социальными условиями с большим трудом принимают совместные правовые акты, не может быть признан абсолютным с учетом истории самой МОТ. Послевоенный период деятельности Международной организации труда вплоть до 1980-х гг. сопровождался острым противостоянием США и СССР, в том числе на уровне принятия международных актов о труде. Обе противоборствующие стороны вместе со своими союзниками обвиняли друг друга в нарушении прав работников. Напряжение достигло такого масштаба, что в знак протеста против предполагаемой лояльности МОТ к Советскому Союзу, не соблюдавшему принципов свободы объединения и запрета принудительного труда, США вышли из состава организации <3>. Тем не менее даже в то время, когда процесс создания международных актов находился под влиянием двух противоборствующих идеологических систем, что сильно затрудняло правотворчество, новые конвенции и рекомендации принимались в большем объеме, чем сейчас. Так, в десятилетие с 1951 по 1960 г. было принято 16 конвенций, а в 1961 - 1970 гг. и в 1971 - 1980 гг. - по 18 конвенций МОТ.

<3> Выход США из МОТ продолжался с 1977 по 1980 гг.

Точка зрения о "перепроизводстве" международных трудовых стандартов пользуется существенным влиянием, особенно среди специалистов, представляющих интересы работодателей. Однако видный британский юрист Б. Хеппл с этой точкой зрения не согласен, утверждая, что проблема не в количестве, а в качестве международных трудовых стандартов, в том, что принимаются не те акты, которые необходимы работникам для того, чтобы преодолевать негативные последствия глобализации. В подтверждение своей позиции он говорит о том, что признаком проблем в конвенциях можно назвать также и то, что большая часть развивающихся стран не ратифицирует конвенции или не исполняет их положений <4>.

<4> Hepple B. Labour Laws and Global Trade. Hart Publishing. Oxford and Portland, Oregon. 2005. P. 39.

Кроме того, представляется, что акцент, который делается самой Международной организацией труда на четырех основополагающих принципах в сфере труда (и ратификации, и исполнении соответствующих фундаментальных конвенций - см. об этом далее), также не способствует появлению новых конвенций и рекомендаций.

Ратификация конвенций МОТ

Ситуация с ратификацией конвенций МОТ на первый взгляд выглядит более оптимистично. На табл. 1 наглядно видны динамика и общее количество ратификаций конвенций МОТ странами-участницами <5>.

<5> Информация базы данных о применении международных трудовых стандартов МОТ APPLIS. http://webfusion.ilo.org/public/db/standards/normes/appl/ на 22 января 2008 г.

Таблица 1. Общее количество ратификаций конвенций МОТ

                                                  7536
7501 -----¬
7353 -----+ ¦
7249 -----+ ¦ ¦
7173 -----+ ¦ ¦ ¦
7084 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦
7001 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
6847 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
6607 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
6487 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
6396 -----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
-----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----+----+----+----+----+----+----+----+----+----+----+
¦1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007¦
L-------------------------------------------------------

Из приведенных данных явственно следует, что количество ратифицированных конвенций ежегодно увеличивается. Кроме того, даже если рассмотреть динамику не общего количества, а ежегодного прироста количества ратификаций, то и она будет выглядеть относительно благоприятно.

Из табл. 2 видно, что количество ратификаций конвенций МОТ за последние 10 лет не имело явной тенденции к уменьшению. Кроме того, среднее количество ратификаций в год за этот период (114) превышает среднее количество ратификаций за все время существования МОТ (84,6). Тем не менее необходимо учитывать, что, во-первых, в ранние годы существования МОТ действовало значительно меньшее количество конвенций, а во-вторых, количество государств - участников МОТ за послевоенные годы более чем утроилось. На каждого члена МОТ в настоящее время приходится в среднем по 41,8 ратифицированных конвенций, что составляет лишь около одной четвертой части от всех конвенций, открытых для ратификации <6>. Большая часть членов МОТ не ратифицировала и четверти конвенций.

<6> Здесь и далее количество ратифицированных конвенций дается с включением позже денонсированных.

Таблица 2. Количество ратификаций конвенций МОТ по годам

300 T--------------------------------------------------------
¦
¦
250 +--------------------------------------------------------
¦ -¬
¦ ¦¦
200 +-------------++-----------------------------------------
¦ ¦¦
¦ ¦¦
150 +-------------++----TT---------------------------TT------
¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦
¦ -¬ ¦¦ ¦¦ ¦¦
100 +--------++---++----++--------------------TT-----++------
¦ -¬ ¦¦ ¦¦ ¦¦ -¬ ¦¦ ¦¦
¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ -¬ ¦¦ -¬ ¦¦ ¦¦
50 +-++-----++---++----++----++---++----++---++-----++------
¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ -¬
¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦
0 L-++-T---++T--++-T--++T---++T--++T---++T--++-T---++T--++-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Известно, что более богатые страны охотнее ратифицируют конвенции МОТ. Во многом это объясняется тем, что они также и главные инициаторы принятия международных трудовых норм. Мотивом для установления международных трудовых стандартов для экономически развитых стран помимо гуманитарных соображений считается желание оградить себя от "социального демпинга" со стороны развивающихся государств. Фраза из Филадельфийской декларации МОТ о том, что "нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния" <7>, - это не просто красивый лозунг, а отражение боязни более богатых государств утратить конкурентные преимущества на международном рынке в результате более низких издержек на труд в развивающихся странах. Эти опасения в условиях глобализации реализуются, и доля традиционно развитых экономик в общемировом масштабе существенно сократилась за последние несколько десятков лет. В значительной степени это объясняется ростом экспорта из более бедных стран, издержки на труд в которых незначительны, а трудовые стандарты низки.

<7> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI. М., 1957. С. 351 - 372.

Если сравнить объем валового внутреннего продукта на душу населения и количество ратификаций конвенций в государствах - участниках МОТ, получится достаточно показательная статистика (см. табл. 3).

Таблица 3. Отношение ВВП на душу населения к количеству ратифицированных конвенций МОТ <*>

<*> С учетом паритета покупательной способности (ППС). Данные по ВВП на душу населения - Международный валютный фонд 2005 г. См.: http://www.imf.org/, данные в отношении ратификации конвенций МОТ - база данных международных трудовых стандартов МОТ: ILOLEX: http://www.ilo.org/ilolex/english/.
90 T----------------------------------------------------------------------
¦
80 +----------------------------------------------------------------------
¦ ------¬
70 +--+*****+-------------------------------------------------------------
¦ ¦*****¦
60 +--+.....+-------------------------------------------------------------
¦ ¦.....¦
50 +--+.....+---------T-----T---------------------------------------------
¦ ¦.....¦ ¦*****¦
40 +--+.....+---------+.....+---------T-----T-----------------------------
¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ------¬
30 +--+.....+---------+.....+---------+.....+-------+.....+---------------
¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ------¬
20 +--+.....+---------+.....+---------+.....+-------+.....+------+.....+--
¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦
10 +--+.....+---------+.....+---------+.....+-------+.....+------+.....+--
¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦ ¦.....¦
0 +--+-----+----T----+-----+-----T---+-----+----T--+-----+---T--+-----+--
больше 25000 10000 - 25000 5000 - 10000 2000 - 5000 меньше 2000

Таблица показывает, что среди наиболее богатых стран с ВВП на душу населения $ 25 тыс. и более самый высокий средний показатель ратификаций - 67,8. Особняком среди богатых государств стоят США, ратифицировавшие всего 14 конвенций, две из которых уже не действуют <8>. Исключение также составляют богатые страны Ближнего Востока - Катар и Объединенные Арабские Эмираты, ратифицировавшие 6 и 9 конвенций соответственно. Среднее количество ратификаций в богатых государствах - членах МОТ без учета этих трех стран - 76,6 (в таблице показано "*"). В группе стран с ВВП на душу населения от $ 10 тыс. до $ 25 тыс. (куда входит и Россия с 61 ратификациями) среднее количество ратификаций - 44,05. Если в этой группе не учитывать ближневосточные страны, среднее количество ратификаций также будет больше - 49,2. Далее в группе стран с ВВП от $ 5 тыс. до $ 10 тыс. среднее количество ратификаций уменьшается до 42,2, в группе от $ 2 тыс. до $ 5 тыс. - соответственно до 35,8 и в беднейшей группе до $ 2 тыс. на душу населения - 27,1 ратификаций.

<8> Меньше США конвенций МОТ ратифицировали только Катар, ОЭА, Бахрейн, Оман, Сент-Китс и Невис, Туркменистан, Намибия, Кабо-Верде, Вануату, Кирибати, Лаос, Гамбия, Восточный Тимор, Самоа, Непал и Эритрея.

Существует также явная региональная специфика в отношении ратификаций. Наибольшее среднее количество ратификаций приходится на Западную Европу - 83, причем этот показатель по четырем странам Скандинавии (кроме Исландии) достигает 91. В странах Восточной Европы (кроме бывшего СССР) на одно государство приходится 68,8 ратификаций, что представляет собой второй по величине региональный показатель в мире. В государствах бывшего СССР (кроме прибалтийских стран) средний уровень ратификаций - 36,6 (у России - 61). У прибалтийских стран - 42,6. В богатых США и Канаде соответствующий показатель - всего лишь 22. В Латинской Америке (не считая стран Карибского бассейна) уровень ратификаций составляет 58,9, а в Карибском регионе (кроме Кубы), несмотря на культурную общность с Латинской Америкой, он радикально ниже - всего 26,9. На Кубе ратифицировано 88 конвенций. В странах Африки показатель ратификаций составляет 32,9. Меньше всех в мире ратифицировано конвенций в мусульманских странах Ближнего Востока - в среднем 16,2. При этом в Ливане и Израиле ратифицировано по 50 и 46 конвенций соответственно. В остальных странах Азии, а также в Океании показатель ратификаций составляет 22,2.

Упоминавшееся экономическое соображение богатых стран о необходимости продвижения международных стандартов труда для защиты своих рынков от "социального демпинга" имеет прямо противоположный эффект, когда речь идет о правительствах развивающихся стран. Для того чтобы сохранить за собой конкурентное преимущество, заключающееся в низких издержках на труд, власти более бедных стран стремятся избежать ратификации конвенций МОТ. Данный экономический аргумент (даже если не брать в расчет социальные и гуманистические соображения о праве человека на достойные условия труда и социального обеспечения) действует только в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Государство, опирающееся на дешевый труд, не тратит значительных денежных средств на образование и технические инновации. Даже если экспортируемый предмет труда высокотехнологичен (как, например, труд индийских программистов), это государство обрекается быть либо поставщиком комплектующих для бизнеса, организованного в другой стране, либо экспортером дешевого ширпотреба или сырья для развитых стран. Такая экономика обречена быть вечно "развивающейся", т.е. бесконечно догоняющей и обслуживающей более развитые. Наиболее устойчивый, хотя и не такой быстрый, рост экономики достигается за счет увеличения внутреннего потребления, основанного прежде всего на высоком уровне заработной платы работников.

Попытки более богатых стран подтолкнуть развивающиеся страны к установлению международных стандартов труда сталкиваются с подозрением их в "социальном империализме", в желании еще больше увеличить экономический разрыв между "золотым миллиардом" и остальным человечеством. Помимо этого большое количество уже принятых норм, существенная часть которых по тем или иным причинам устарела, неактуальна или не применяется на практике <9>, не способствует ратификации конвенций.

<9> См. подробно о статусе актов, принятых МОТ: ILOLEX. List of International Labour Standards by Subject and Status. http://www.ilo.org/ilolex/english/subjecte.htm.

Последнее соображение послужило основой тому, что в течение последнего десятилетия Международная организация труда стремится максимально сфокусировать свое внимание на соблюдении, в основном, важнейших принципов, закрепленных в Декларации МОТ 1998 г. об основополагающих правах и принципах в сфере труда <10>. Речь идет о контроле за соблюдением, прежде всего, восьми Конвенций, называемых фундаментальными и посвященных четырем основополагающим принципам: а) свободе объединения и праву на ведение коллективных переговоров (Конвенции N 87 и 98 <11>), искоренению принудительного и обязательного труда (Конвенции N 29 и 105), устранению дискриминации в области труда и найма (Конвенции N 100 и 111) и запрету детского труда (Конвенции N 138 и 182). Для осуществления контроля за соблюдением этих основополагающих принципов были установлены специальные механизмы контроля.

<10> РГ. 1998. 16 декабря.
<11> Здесь и далее все конвенции и рекомендации МОТ цитируются по базе данных международных трудовых стандартов МОТ: ILOLEX: http://www.ilo.org/ilolex/english/index.htm.

Благодаря концентрации внимания МОТ на упомянутых фундаментальных Конвенциях они стали абсолютными рекордсменами в части ратификации. Конвенции N 87 и 98 ратифицировали по 147 и 156 стран соответственно; об искоренении принудительного труда (N 29 и 105) - по 171 и 167 ратификаций; Конвенции об искоренении дискриминации (N 100 и 111) - по 163 и 165 ратификаций; о запрете детского труда (N 138 и 182) - по 148 и 163 ратификаций <12>. Особенно впечатляет статистика ратификаций Конвенции 1999 г. о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (N 182) с учетом достаточно недавнего времени ее принятия. Ни одна другая конвенция МОТ не достигла такого уровня ратификаций, как перечисленные.

<12> См.: Ratifications of the Fundamental human rights Conventions by country. ILOLEX: http://www.ilo.org/ilolex/english/docs/declworld.htm.

Тем не менее есть еще пять Конвенций, также ратифицированных подавляющим большинством стран-участниц: Конвенция МОТ 1921 г. о праве на объединение в сельском хозяйстве (N 11) ратифицирована 121 государством; Конвенция МОТ 1921 г. о еженедельном отдыхе на промышленных предприятиях (N 14) ратифицирована 118 государствами; Конвенция МОТ 1925 г. о равноправии граждан страны и иностранцев в области возмещения трудящимся при несчастных случаях (N 19) ратифицирована 120 государствами; Конвенция МОТ 1947 г. об инспекции труда в промышленности и торговле (N 81) ратифицирована 135 государствами; Конвенция МОТ 1976 г. о трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм (N 144) ратифицирована 120 государствами <13>. Среди конвенций МОТ есть и немало таких, которые были ратифицированы очень небольшим количеством государств или вообще не были никем ратифицированы в течение десятилетий своего существования <14>.

<13> ILOLEX. Ratifications by Convention: http://www.ilo.org/ilolex/english/.
<14> Помимо недавно принятых конвенций, которые еще не успели набрать ратификаций, никем не были ратифицированы Конвенция 1936 г. о сокращении рабочего времени на общественных работах (N 51), Конвенция МОТ 1937 г. о сокращении рабочего времени в текстильной промышленности (N 61) и Конвенция 1946 г. о заработной плате, рабочем времени и составе судового экипажа (N 76). Ряд других конвенций был ратифицирован ничтожно малым количеством государств. См. подробнее: ILOLEX. Ratifications by Convention: http://www.ilo.org/ilolex/english/newratframee.htm.

Исполнение актов МОТ

Для оценки эффективности международных стандартов труда недостаточно понимания объемов нормотворчества и ратификации государствами - членами конвенций. Существенным показателем можно назвать также исполнение странами принятых на себя обязательств. Специалисты <15> разработали систему оценки соблюдения странами - членами МОТ обязательств по ратифицированным конвенциям. Система основывается на соотношении общего количества ратифицированных страной конвенций и сделанных этому государству замечаний Комитетом экспертов Международного бюро труда по применению конвенций и рекомендаций (далее - Комитет экспертов) в связи с их нарушениями. Государства были поделены на пять категорий в зависимости от количества ратифицированных конвенций: более 80 (14 стран), от 40 до 80 (60 стран), от 20 до 40 (64 страны), от 10 до 20 (24 страны) и менее 10 ратификаций - 12 стран. Кроме последней категории, где количество ратификаций слишком мало для анализа их исполнения, остальные категории были поделены на группы с высоким и низким уровнями нарушений конвенций. Для первой группы (80 ратификаций и более) была установлена норма в 50 и более замечаний Комитета экспертов в связи с нарушениями конвенций за период с 1989 по 1993 гг., для второй категории - 25 замечаний, для третьей - 13 и более, для четвертой - 7 и более. Можно спорить с предложенной системой оценки в связи с тем, что существенная часть замечаний Комитетом экспертов делается по ограниченному кругу конвенций, соответственно, больший объем жалоб для стран с большим количеством ратификаций не может быть прямо пропорционален объему жалоб. Например, государство с 80 ратифицированными конвенциями и 49 замечаниями не будет "обвинено" в высоком уровне нарушений, а государство с 79 ратифицированными конвенциями и 25 нарушениями - будет. Кроме того, сама "высота планки" - то или иное количество нарушений - достаточно субъективно, да и оценки замечаний по серьезности тоже в такой классификации нет <16>. Тем не менее данная классификация предоставляет достаточно сведений, чтобы составить себе представление о масштабах несоблюдения международных трудовых стандартов государствами - членами МОТ. Только в самой "бедной на ратификации" из оцениваемых категорий было одинаковое количество стран с высоким и невысоким уровнем нарушений (по 12), в категории от 20 до 40 ратифицированных конвенций на 11 стран с невысоким уровнем нарушений пришлось 53 страны с высоким, на категорию от 40 до 80 - 18 стран с невысоким и 42 с высоким уровнем нарушений, на категорию более чем с 80 ратификациями - 4 страны с невысоким уровнем нарушений и 10 с высоким. Таким образом, абсолютное большинство (117 против 45) членов МОТ допускает высокий уровень нарушения международных трудовых стандартов, что можно назвать весьма тревожным фактом.

<15> Методология разработана Э. Кордовой, см.: Cordova E. Some Reflections on the Overproduction of International Labour Standards // Comparative Labour Law Journal. Vol. 14. 1993; доработана по состоянию на конец 2003 г. Б. Хепплом, см.: Hepple B. Labour Laws and Global Trade. Hart Publishing. Oxford and Portland, Oregon. 2005.
<16> В качестве иллюстрации можно привести пример Беларуси, которая находится в центре международного внимания по поводу соблюдения прав профсоюзов и подвергается достаточно жесткой критике, однако в этой классификации она оказалась в числе стран с низким уровнем нарушений конвенций МОТ. Об этой критике см., например, 6-й пункт повестки дня 268-й сессии Административного совета в марте 2007 г. (документ МВТ GB298-6-2007-3-65-Ru.doc): http://www.oit.org/public/russian/standards/.

Деятельность контрольных органов МОТ чаще всего становится объектом критики за то, что их эффективность зависит от доброй воли государства-члена, которая у самых злостных нарушителей международных трудовых стандартов отсутствует. В значительной степени эта критика справедлива. Более или менее очевидно, что в современных политических условиях международная организация не может силой принуждения заставить суверенное государство вести ту или иную социальную политику. Если же представить себе возможность наложения экономических санкций в рамках процедур МОТ, понятно, что результатом таких санкций будет выход государства-нарушителя из состава Организации и денонсация всех ее конвенций <17>. Тем не менее терпеливая и настойчивая дипломатическая работа в отношении даже самых тяжелых и длительных случаев нарушений международных трудовых стандартов приносит свои плоды.

<17> Можно было бы в качестве контрпримера привести санкции, накладываемые ЕС и США за несоблюдение трудовых стандартов, однако сравнение будет некорректным, поскольку в этих случаях условием соблюдения стандартов является допуск на внутренний рынок ЕС и США. Членство же в МОТ не подразумевает каких-либо "бонусов" за участие.

Наиболее яркой иллюстрацией этого признается случай Мьянмы. В течение долгих лет в этой стране, особенно в сельской местности, в широких масштабах использовался принудительный труд. После захвата в 1988 г. власти военной хунтой ситуация с принудительным трудом значительно ухудшилась. Комитет экспертов безрезультатно подвергал критике Мьянму за нарушение Конвенции N 29 в течение многих лет; жалобы на Мьянму рассматривались и в следующей инстанции рассмотрения жалоб - Комитете конференции по применению конвенций и рекомендаций. В июне 2000 г., на 88-й сессии МОТ <18>, а затем и в 2006 г., на 96-й сессии, международное внимание привлекалось к этой проблеме. На Конференции в 2000 г. была принята резолюция, призывающая государства - члены МОТ пересмотреть свои отношения с Мьянмой для того, чтобы та прекратила нарушения в области принудительного труда и выполнила рекомендации МОТ. Правительство Мьянмы отреагировало принятием двух постановлений, признающих принудительный труд незаконным и устанавливающих за него уголовную ответственность. Тем не менее Административный совет решил, что эти меры недостаточно конкретны и детальны. После долгих переговоров Правительство Мьянмы подписало документ, предусматривающий сотрудничество со специальной международной группой высокого уровня, которая осуществляет контроль за использованием принудительного труда в Мьянме. В 2003 г. было достигнуто соглашение о Совместном плане по искоренению принудительного труда, предусматривающее деятельность специального посредника - гражданина Швейцарии - уполномоченного по рассмотрению соответствующих жалоб в отношении Мьянмы. В целом ситуация с принудительным трудом в Мьянме после долгих усилий со стороны международного сообщества улучшилась, хотя она и очень далека от совершенства до сих пор. Прогресс в случае Мьянмы был достигнут не непосредственно действиями МОТ, а теми экономическими санкциями, которые стали накладывать члены МОТ на Мьянму после привлечения международного внимания к этому вопросу Конференцией <19>.

<18> См.: International Labour Conference 96-th Session, 2007, Report of the Committee of Experts on the Application of the Conventions and Recommendations, International Labour Office, Geneva, 2007. P. 201 - 206; http://www.ilo.org/public/english/, а также большое количество других документов МОТ на эту тему.
<19> Так, например, Европейский союз временно приостановил тарифные преференции в отношении Мьянмы. См. об этом: Servais J.-M. International Labour Law. The Hague. Kluwer Law International, 2005. P. 42.

Для повышения эффективности механизмов контроля за исполнением международных трудовых стандартов Генеральный директор МБТ еще в 1994 г. предлагал установить специальную процедуру добровольного посредничества и арбитража, но до сегодняшнего момента ничего подобного не произошло.

Помимо этого специалисты рекомендуют создать специальный международный трибунал, который имел бы компетенцию в толковании международных трудовых норм. При существенном росте количества региональных и двусторонних международных актов в сфере труда такой орган мог бы содействовать приоритету актов, принятых МОТ как специализированной международной организацией <20>.

<20> O'Higgins P. The Interaction of the ILO, the Council of Europe and European Union Labour Standards // Social and Labour Rights in a Global Context: International and Comparative Perspectives B. Hepple (ed.). Cambridge, 2002. P. 68.

Заключение

Итак, можно выделить три главных параметра эффективности деятельности МОТ на наднациональном уровне: собственно международное нормотворчество, ратификации конвенций и проблемы контроля за исполнением международных актов со стороны МОТ.

Процесс создания новых международных актов в сфере труда в последние десятилетия существенно замедлился по сравнению с более ранними периодами существования организации. Это объясняется не только "перепроизводством" актов, но и большей неоднородностью участников организации. Тем не менее принятие конвенций и рекомендаций могло бы осуществляться более масштабно в том случае, если бы МОТ смогла систематизировать уже принятые конвенции и рекомендации, одновременно отменив утратившие силу и устаревшие акты. Кроме того, представляется, что смещение акцента на основополагающие принципы в сфере труда, закрепленные в восьми фундаментальных конвенциях МОТ, хотя, конечно, и повышает контроль за соблюдением этих важнейших международных актов, но, с другой стороны, "отвлекает" саму организацию и страны-участницы от других, достаточно важных проблем.

Проблемы ратификации принятых конвенций помимо вопросов общественных традиций (в богатых странах Ближнего Востока) или откровенного игнорирования международных норм (в США) в большей степени обусловлены боязнью более бедных стран потерять рынки экспорта, открытые перед ними благодаря низким издержкам на трудовые ресурсы. Данное опасение может привести к достаточно плачевным результатам экономики этих стран в долгосрочной перспективе.

В том, что касается контроля со стороны МОТ за соблюдением принятых конвенций, следует иметь в виду, что все процедуры контроля фактически базируются на добровольности как принятия, так и исполнения государствами принятых на себя обязательств. Практически единственный рычаг организации по обеспечению исполнения положений ратифицированных конвенций - убеждение и привлечение международного внимания к случаям особо злостных нарушений. С учетом того, что абсолютное большинство государств - участников МОТ допускает высокий уровень нарушений ратифицированных ими конвенций, представляется, что этот рычаг должен использоваться МОТ более активно. Однако наибольший эффект в данном случае может быть достигнут не столько самой организацией, сколько самими государствами-участниками, в том числе путем оказания давления на страны - нарушители международных конвенций в сфере труда.