Мудрый Юрист

К вопросу о юридической природе международных финансовых организаций

Купреев С.С., кандидат юридических наук.

Международные финансовые организации (МФО) представляют собой межгосударственные формирования, выполняющие функции по регулированию отношений в сфере международных публичных финансов. Общая цель всех МФО - это развитие сотрудничества, обеспечение целостности и стабильности кредитно-финансовых отношений <1>. МФО относятся к разряду международных межправительственных организаций. Основными из них являются следующие: Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная финансовая корпорация (МФК) и Международная ассоциация развития (МАР).

<1> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Комментарий к ст. 9. М., 2003.

Международная межправительственная организация - это объединение государств, созданное на постоянной основе для сотрудничества в той или иной области международных отношений в соответствии с договором, определяющим цели, принципы, компетенцию, структуру и основные направления деятельности этой организации.

Юридическая природа международных межправительственных организаций определяется тем, что они являются субъектами международного права, обладающими более или менее широкой правоспособностью, объем которой устанавливается учредительным актом каждой организации <2>.

<2> См.: Международное право / Под общ. ред. проф. А.И. Микульшина. М., 2005. С. 188.

Вместе с тем определение юридической природы, сущности МФО является довольно непростым вопросом.

Первая проблема заключается в следующем. Не являются ли международные организации (и финансовые в том числе) некими наднациональными образованиями, воле которых безоговорочно должны подчиняться отдельные государства?

Некоторые российские авторы (Т.Н. Нешатаева <3>, В.М. Шумилов <4>, А.А. Моисеев <5> и др.) в разное время высказывали мнение, что ряд межправительственных организаций (и в том числе МФО) обладают наднациональной компетенцией.

<3> См.: Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998. С. 74.
<4> См.: Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 1999. С. 41 - 42.
<5> См.: Моисеев А.А. Международные финансовые организации (правовые аспекты деятельности). М.: ОМЕГА-Л, 2006. С. 21 - 31.

Как пишет, например, Т.Н. Нешатаева, после Второй мировой войны на международной арене шло создание межправительственных организаций двух типов: межправительственные (координационные) и наднациональные (властно-ориентированные) <6>. Различие между двумя типами организаций связывается главным образом с объемом компетенции, перераспределяемой от государства к международному органу. В межправительственных организациях перераспределенная компетенция оставалась совместной для организации и государства, а в наднациональных организациях некоторые вопросы передавались исключительно в ведение организации.

<6> См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 77.

С формально-юридических позиций среди признаков наднациональной организации выделяются следующие:

<7> Кроме того, Т.Н. Нешатаева указывает, что в юридической литературе назывались и некоторые другие признаки наднациональной организации.

В качестве наиболее характерных примеров наднациональных организаций в системе ООН обычно называются как раз МФО: МВФ, МБРР, МФК и МАР. Согласно позиции представителей этого направления наднациональность бреттон-вудских организаций проявлялась в первую очередь в широкой и жесткой компетенции этих организаций в области финансово-валютных вопросов, которые ранее считались исключительно внутригосударственными.

Как отмечает А.А. Моисеев, "нет ничего негативного в том, что международные организации стремятся к самостоятельности по отношению к государствам-членам... Наднациональность международной организации не влечет за собой изменение ее юридической природы как межгосударственной организации. Добровольное ограничение компетенции государства в пользу межгосударственной организации - практика, не нарушающая целостности и независимости самого государства. Появление элементов наднациональности в компетенции международных организаций не противоречит развитию государств как суверенных образований и не ущемляет их компетенцию" <8>.

<8> Моисеев А.А. Указ. соч. С. 26.

Вместе с тем ряду ученых точка зрения о наднациональности МФО представляется ошибочной. Как пишет К.А. Бекяшев, во-первых, она противоречит основам международного права, поскольку над государствами - первичными субъектами этого права - нет и не может быть верховной власти, способной предписывать им юридически обязательные правила поведения. И все нормы международного права направлены на строгое соблюдение государственного суверенитета в международных отношениях. Поэтому наделение ряда организаций управленческими функциями не означает передачу им части суверенитета государств или их суверенных прав. Во-вторых, обязательность непосредственного исполнения государствами-членами решений международных организаций основывается на положениях учредительных актов, и не более. В-третьих, ни одна МФО не вправе вмешиваться во внутренние дела государства без согласия последней, ибо иное обозначало бы грубое нарушение принципа невмешательства во внутренние дела государства с вытекающими для такой организации негативными последствиями. В-четвертых, обладание наднациональной организацией полномочиями на создание действенных механизмов контроля и принуждения к соблюдению правил является всего лишь одним из качеств правосубъектности организации. И поэтому не случайно учредительный акт ни одной из организаций не содержит даже намека на наднациональный характер такой организации. Даже ООН - всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами <9>.

<9> См.: Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2004. С. 344 - 345.

Учитывая вышеизложенное, можно утверждать, что, несмотря на наличие у МФО некоторых элементов наднациональности, считать их в полном смысле наднациональными образованиями все же не представляется возможным.

Основные МФО являются специализированными учреждениями ООН. Понятие специализированного учреждения дано в ст. 57 Устава ООН, которая гласит:

"1. Различные специализированные учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широкой международной, определенной в их учредительных актах, ответственностью в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и подобных областях, будут поставлены в связь с Организацией в соответствии с положением статьи 63".

В свою очередь, ст. 63 устанавливает, что ЭКОСОС вступает с любым таким специализированным учреждением в соглашения, определяющие условия, на которых они будут поставлены в связь с ООН.

Такие соглашения подлежат утверждению Генеральной Ассамблеей ООН.

Учреждения, которые указанным образом поставлены в связь с ООН, именуются специализированными учреждениями <10>.

<10> Соглашения между ООН и МВФ, ООН и МБРР в сентябре 1947 г. были одобрены Советами управляющих Фонда и Банка, а затем утверждены Резолюцией ГА ООН от 15 ноября 1947 г. N 124. МФК стала специализированным учреждением ООН на основе Соглашения, одобренного Советом управляющих МВФ в декабре 1955 г. и утвержденного ГА ООН 20 февраля 1957 г. МАР стала специализированным учреждением ООН на основе Соглашения, утвержденного ГА ООН 27 марта 1961 г.

Соглашения, заключаемые ООН и ее специализированными учреждениями, в принципе идентичны и регламентируют следующие вопросы: правовой статус специализированного учреждения; взаимное представительство; предложения пунктов повестки дня; рекомендации Организации Объединенных Наций; обмен информацией и документами; взаимоотношения с Международным Судом; статистические службы <11>.

<11> См.: Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2004. С. 436 - 437.

В соответствии с этими соглашениями ООН может давать этим организациям только рекомендации по техническим вопросам (но не по основным вопросам их деятельности). В свою очередь, МВФ, МБРР, МФК и МАР ежегодно представляют в ЭКОСОС отчеты о своей деятельности, которые затем ЭКОСОС и Генеральной Ассамблеей ООН принимаются к сведению <12>.

<12> См.: Шумилов В.М. Указ. соч. С. 320.

МФО как специализированным учреждениям ООН присущи четыре основных признака.

  1. Межправительственный характер учредительных актов.
  2. Широкая международно-правовая ответственность, определенная уставом.
  3. Осуществление деятельности в социально-экономической области в соответствии с нормами международного права.
  4. Связь с Организацией Объединенных Наций.

По вопросу о таком признаке, как "широкая международная ответственность", в литературе высказываются различные точки зрения. Так, в работах юристов-международников это выражение рассматривается как косвенное указание на универсальный характер специализированного учреждения, что должно составлять необходимый его признак. Это определение действительно отражает универсальный характер МФО, выделяет их из числа межправительственных организаций по аналогичным вопросам локального характера. Однако еще большее значение этот признак имеет для определения качества международной правосубъектности данных организаций.

Специализированным учреждениям ООН присущи главные признаки, которые составляют понятие межправительственной международной организации: объединение государств; договорная основа; система постоянно действующих органов, международная правосубъектность и соответствие общепризнанным принципам международного права и Уставу ООН.

Кроме Устава ООН и Декларации о принципах международного права 1970 г. основные принципы международного права содержатся в Заключительном акте Хельсинкского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.

Для того чтобы выполнять свою роль, МФО должна обладать особой правосубъектностью, отличающейся от простого суммирования правосубъектности ее членов. Международная правосубъектность - это свойство (качество), позволяющее тому или иному образованию быть участником международных правоотношений <13>.

<13> По мнению автора, международную правосубъектность необходимо отличать от международной правоспособности, которая представляет собой способность иметь права (обязанности) или приобретать их посредством своих действий, а также нести ответственность по международному праву. Впрочем, многие ученые фактически ставят знак равенства между этими понятиями.

Одним из главных атрибутов правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли, позволяющей им непосредственно участвовать в международных отношениях и успешно осуществлять свои функции. Без своей собственной воли, без наличия определенного комплекса обязанностей и прав международная организация не могла бы функционировать нормально и выполнять возложенные на нее задачи. Самостоятельность воли проявляется в том, что, после того как организация создана государствами, воля представляет собой уже новое качество по сравнению с волей государств - членов организаций. Источником воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-членов <14>.

<14> См.: Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2004. С. 348.

Необходимо отметить, что, по мнению автора, международные межправительственные организации не могут различаться по уровню или объему своей правосубъектности: правосубъектность или есть, или ее нет. Объем же правоспособности у каждой МФО различен, и пределы такой правоспособности определены прежде всего в учредительном акте. Организация не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее уставе или других документах.

МФО обладают рядом юридических прав, аналогичных правам, которые обычно связывают со статусом государства. К ним относятся право на заключение международных договоров; наличие привилегий и иммунитетов; способность нести международную ответственность и заявлять международно-правовые претензии; право функциональной защиты представителей и уполномоченных ими лиц; право быть стороной по делам, разбираемым международными арбитражами; право учреждать миссии, представительства при государствах-участниках и др.

Однако необходимо отметить, что все эти юридические права МФО должны находиться в строгом соответствии с их целями, задачами и вытекающими из них юридическими обязанностями.

Для того чтобы выполнять цели и задачи, возложенные на МФО, им предоставлено право требовать от государств-членов должного выполнения своих обязательств. К средствам, которые при этом используются, относятся институты международно-правовой ответственности и международного контроля, применения санкций. В этой сфере тоже есть некоторые важные нюансы.

С одной стороны, МФО должны нести международно-правовую ответственность за свои неправомерные действия (бездействие), а также за материальный ущерб, причиненный в результате неправомерной деятельности. С другой стороны, они пользуются правом предъявлять свои претензии к отдельным государствам (например, о возмещении причиненного им ущерба).

Важными с точки зрения обеспечения выполнения создаваемых норм права являются осуществляемые МФО те или иные контрольные функции. Так, например, согласно разд. 3 (В) ст. 4 Устава МВФ, эта организация "осуществляет строгий контроль за политикой государства-члена в области валютных курсов и применяет специальные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении этой политики. Каждое государство-член предоставляет Фонду всю необходимую для такого надзора информацию и, по требованию Фонда, проводит консультации с последним по вопросам своей политики в области валютных курсов".

Вопрос о предоставлении такой информации Фонду достаточно интересен. Этой проблеме посвящен разд. 5 ст. 8 Устава МВФ. В нем говорится, что фонд может требовать от государств-членов предоставления ему такой информации, которую он считает необходимой для ведения его дел, включая в качестве минимума, требующегося для действенного выполнения функций МВФ, данные о стране по следующим позициям: официальные авуары, в стране и за рубежом, в золоте и в иностранной валюте; авуары, в стране и за рубежом, банковских и финансовых учреждений, не являющихся официальными учреждениями, в золоте и в иностранной валюте; добыча золота; экспорт и импорт золота по странам назначения и происхождения; общий объем экспорта и импорта товаров, представленный по стоимости в национальной валюте; внешний платежный баланс, включая торговлю товарами и услугами, операции с золотом, отраженные операции с капиталом; баланс международных инвестиций; национальный доход и др.

При этом государства-члены обязуются предоставлять желаемую информацию в настолько подробной и точной форме, насколько это представляется практически осуществимым.

МФО наделены правом применять определенные санкции к государствам-членам с тем, чтобы обеспечить должное выполнение ими своих обязательств. Международно-правовые санкции, которые могут применять международные организации, можно подразделить на две группы:

а) санкции, осуществление которых допустимо в соответствии с уставами всех международных организаций: приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международных организациях: лишение права голоса в органах организации; лишение права на представительство в органах организаций; лишение права на получение помощи; исключение из организации; исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества;

б) санкции, полномочия на осуществление которых имеют строго определенные организации. Предоставление права на осуществление санкций данной группы всецело зависит от целей, выполняемых данной организацией, от функций, которые на нее возложены <15>.

<15> Самой распространенной санкцией, применяемой МФО, является прекращение кредитования. Кроме этого, в качестве санкции в отношении государства-члена, нарушающего обязательства по Соглашению, в МВФ и МБРР возможна приостановка членства в организациях на срок до одного года. По истечении этого срока государство, не выполнившее обязательства, за нарушения которых применена санкция, может быть исключено из числа участников организации.

Следует учитывать и то обстоятельство, что санкция - это наиболее сильная мера правового принуждения, и она всегда фиксируется в уставе. Гораздо чаще на практике применяется внеуставное принуждение - меры давления, не предусмотренные уставами МФО. Так, Уставом МБРР предусмотрено, что Банк и его службы не вмешиваются в политические дела государств-членов, не оказывают влияния на характер их решений и политики (разд. 10 ст. 4). В действительности же банковский штаб точно и систематически делает политический анализ в странах-членах. На основании этого анализа МБРР принимает решение о предоставлении займов. При этом учитываются прежде всего политическая ориентация и политический режим государства-просителя. В том случае, если МБРР приходит к выводу, что политический режим в данном государстве недостаточно демократичен или нестабилен, банк отказывает в предоставлении займов, услуг, технической помощи и т.д. Именно по этим причинам МБРР в свое время отказал в предоставлении займов Египту, Чили, Индонезии, Бангладеш и многим другим государствам. В то же время само определение политического режима, его демократичности в трактовке главных органов МБРР достаточно расплывчато <16>.

<16> См.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 161 - 162.

В итоге можно сделать вывод, что по своей юридической природе МФО являются международными межправительственными организациями, представляющими собой объединения государств, созданные на постоянной основе в соответствии с договором в целях развития сотрудничества, обеспечения целостности и стабильности кредитно-финансовых отношений, обладающие автономной волей, органами управления, международными правами и обязанностями, а также несущие ответственность в объеме, установленном их учредительными актами и необходимом для осуществления эффективного сотрудничества между государствами-членами в сфере международных кредитно-финансовых отношений.