Мудрый Юрист

Развитие государственного аппарата и государственной службы при иване IV

Хацкилов А.С., аспирант кафедры государственного права СПбГУАП.

В XVI в. крупные феодалы-бояре, в руках которых находились крупнейшие вотчины, имевшие собственные вооруженные силы, становятся главной опорой и помощником монарха. Великий князь московский и царь "всея Руси" разделяет с ними свою власть в высшем законодательном органе государства - Боярской думе <1>. Ее члены назначались великим князем на основе наместничества (т.е. родовитости и близости к особе великого князя). Первоначально в думе было около двадцати бояр. С первой половины XVI в. помимо удельных князей и бояр московского князя в составе Боярской думы появились и менее знатные лица - окольничие (второй по старшинству думный чин), думные дворяне - представители поместного служилого дворянства, а несколько позже и думные дьяки - они вели думское делопроизводство. Заседания проводились ежедневно, в присутствии великого князя, на них решались вопросы внутренней и внешней политики, местнические дела. Боярской думой были утверждены, к примеру, Судебники 1497 г. и 1550 г. Традиционной формулой решения были слова: "Великий князь указал, и бояре приговорили". Часто на заседаниях бояре возражали царю, и он был вынужден прислушиваться к их мнению.

<1> Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: Издательство РАГС, 2003. С. 8 - 9.

В середине XVI в. великокняжеская власть выделяет узкий круг советников, наиболее близких и верных государю людей, так называемую Ближнюю думу. В этом узком кругу обсуждаются самые важные, тайные и экстренные дела. Ее влияние на решение государственных дел неразрывно связано с личностью монарха. В 1547 - 1560 гг. при Иване IV сложился неформальный орган, названный впоследствии его участником князем А. Курбским "Избранной радой". Именно "Избранная рада" осуществляла ряд важных реформ: судебную, военную, земскую и другие <2>.

<2> Ежов М.В., Ежова Г.В. История государственного управления и государственной службы России. СПб.: ИВЭСЭП; Знание, 2004. С. 18 - 19.

В феврале 1549 г. был собран первый Земский собор, он положил начало нерегулярному созыву совещаний членов Боярской думы, духовенства и представителей служилых сословий. Земские соборы не ограничивали власть монарха, но использовались для обсуждения предложений царя и служили опорой для проведения политических мероприятий <3>.

<3> Государственная гражданская служба / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ "Март"; Ростов н/Д: Издательский центр "Март", 2005. С. 16 - 17.

В 1550 г. был принят Судебник, который ограничивал власть наместников. Выборные земские старосты теперь были обязаны принимать участие в разбирательстве дел на местах. Старосты избирались из числа местных служилых людей. Судебник ограничивал податные привилегии крупных светских и духовных феодалов, что укрепляло централизованную власть. Принятие Судебника положило начало серии реформ Ивана IV, направленных на укрепление социально-экономических и политических основ Русского государства.

Мерой, направленной на централизацию управления, явилось ограничение местничества при назначении на командование войсками. Принятое в 1556 г. "Уложение о службе" приравняло в отношении ратной службы вотчины и поместья. Был определен порядок службы "по отечеству" - дворян и детей боярских - низшего слоя служилых людей. Служба переходила по наследству. В службу "по отечеству" могли вступать и лично свободные люди - новики. Служба вознаграждалась земельным и денежным жалованьем. С 1550 г. начинается набор на службу "по прибору", она не являлась наследственной и была низшей по отношению к службе "по отечеству", на нее мог поступить любой свободный человек. К "приборным" людям относились стрельцы, пушкари, воротники, казаки, казенные кузнецы и другие. За службу они наделялись участками земли для личного пользования или денежным и хлебным жалованьем <4>.

<4> Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 43.

Серьезные изменения претерпевают и органы исполнительной власти. В конце XV в. появляются первые "приказы" - центральные правительственные учреждения, ведающие отдельными отраслями управления <5>. В основе приказной системы лежал принцип нераздельности административной и судебной власти. Деятельность приказов финансировалась либо из казны, либо путем передачи в управление приказам отдельных городов и уездов, где они собирали налоги и пошлины. По роду деятельности выделялись приказы функциональные и территориальные, дворовые и общегосударственные. Приказы образовывались от необходимости решений различных задач, и функции их порой были противоречивы. Существовали: Разрядный приказ - ведал личным составом и комплектованием, учетом армии, денежными и поместными окладами, размером жалованья, постройкой крепостей, пограничных городов и пограничной службой, назначением наместников, воевод, послов, приказных судей, вершил суд над чиновниками; Поместный приказ - наделял земельным жалованьем за службу от лица царя и Боярской думы, рассматривал споры по земельным делам служилых людей; Стрелецкий приказ - заведовал стрельцами в военном, административном и служебном отношении, Оружейная палата и Пушкарский приказ - ведали вооружением армии; отдельную группу составляли дворцовые приказы (управляли дворцовым хозяйством) - Казенный приказ - сочетал функции дворцового и общегосударственного, ведал казной, "большой государственной печатью"; Ловчий, Сокольничий, Дворецкий, Конюший, Постельничий приказы относились также к дворцовым; Посольский приказ - ведал дипломатической перепиской, переводами; финансовые дела были поделены между приказами Большого дворца, Большого прихода и четвертными приказами; судебно-полицейские функции осуществляли Разбойный, Холопий, Судный и Земской приказы; Челобитный приказ - принимал челобитные (прошения, жалобы) на имя царя и передавал их на рассмотрение царя либо соответствующих учреждений. Существовали и другие приказы, они ведали отдельными отраслями управления или отдельными категориями служилых людей.

<5> История государственного управления в России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 68 - 112.

Во главе приказов стоял "судья", иногда имевший специальный титул: дворецкий, окружничий, казначей и другие. Главу приказа обычно назначала Боярская дума из числа своих членов. Порой один и тот же человек управлял несколькими приказами, в силу этого большинство приказных начальников мало уделяли внимание приказной деятельности, передоверяя ее дьякам. В подчинении у дьяков находились подьячие - служащие приказной канцелярии, выполнявшие техническую работу. Приказная система управления достигла наивысшего развития в XVII в. Всего насчитывалось более 80 приказов, но постоянно действовало 40, а остальные создавались в связи с возникающими потребностями в управлении. Приказная система характеризовалась отсутствием четкого разграничения ведомственных функций, соединением в них ведомственного принципа в управлении с административно-территориальным. Отношения между приказами были сложными, запутанными. Все это мешало эффективно вести государственные дела, создавало благоприятные условия для произвола и коррупции со стороны приказных людей.

В середине XVI в. проходит губная реформа (30 - 50-е годы XVI в.), она положила начало развитию местного самоуправления. Она разделила страну на административные округа, окончательно ликвидировала систему кормлений (1555 - 1556 гг.). Создан институт земских старост - выборных лиц из числа зажиточных посадских людей и крестьян. Общий надзор за местным управлением возлагался на губных старост, ведавших уголовным судом, военно-административным и финансовым управлением в уездах, функциями местной полиции. Земская реформа завершила общую перестройку аппарата государственного управления на новых сословных началах <6>.

<6> Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: Владос, 2003. С. 100 - 101.

Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV в. В XVI в. происходит его дальнейшее укрепление, связанное с возрастанием роли и значения носителя верховной власти, ставшего с января 1547 г. царем и установившего с помощью служилого дворянства к середине XVI в. самодержавную форму правления. Одновременно складывается и соответствующий государственный аппарат и государственная служба. Только сильная самодержавная власть с централизованным государственным бюрократическим аппаратом могла закрепить централизацию Русского государства как единого целого. Для данного закрепления и требовалось создание единого аппарата государственной службы.