Мудрый Юрист

Основные этапы становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации

Смольяков А.А., начальник кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.

Карнов А.А., соискатель кафедры конституционного права.

Современная Россия за короткий промежуток времени претерпела существенные изменения в вопросе организации государственной власти как федеральной, так и в субъектах Федерации. Особенно актуален вопрос организации и деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, так как от эффективности осуществления возложенных на региональные парламенты функций зависит в конечном счете стабильность государства в целом. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках единого правового поля Федерации содействует формированию России как правового государства. Процесс становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации условно можно разделить на два периода.

Первый период связан с реорганизацией системы органов власти в национальных, автономных и территориальных образованиях Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. По Конституции РСФСР 1978 г. (в первоначальной редакции) Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состояла из автономных советских социалистических республик <1>, краев, областей, городов республиканского подчинения, автономных областей, находящихся в составе краев, и автономных округов, находящихся в составе краев и областей. Вся власть формально принадлежала народу, который осуществлял ее через Советы народных депутатов (ст. 2 Конституции 1978 г.), т.е. реализовывался принцип единства государственной власти. Из всех образований, составлявших РСФСР, только автономная республика имела высший орган государственной власти - Верховный Совет автономной республики <2>, который можно назвать прообразом будущего регионального парламента республики в составе Российской Федерации, так как именно этот орган власти осуществлял представительные и законодательные функции. Верховный Совет автономной республики, в отличие от местных советов других автономных и территориальных образований, срок полномочий которых был два года, избирался на пять лет. Высший орган государственной власти автономной республики был правомочен принимать Конституцию и законы автономной республики, вносить в них изменения; утверждать государственные планы экономического и социального развития, государственный бюджет и отчеты об их выполнении.

<1> Согласно ст. 78 автономная республика определялась как советское социалистическое государство, находящееся в составе РСФСР.
<2> Верховный Совет республики был правомочен принимать Конституции и законы автономной республики, внесение в них изменений; утверждать государственные планы экономического и социального развития, государственного бюджета автономной республики и отчетов об их выполнении и др.

Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах были соответствующие Советы народных депутатов (местные Советы), которые решали все вопросы местного значения, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководили деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвовали в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносили по ним свои предложения. Примечательно, что в первой редакции глава 10 Конституции РСФСР 1978 г. "Система и принципы деятельности Советов народных депутатов", перечисляя органы власти от Верховного Совета РСФСР до поселковых и сельских Советов народных депутатов, устанавливала, что они составляют единую систему органов государственной власти (ст. 85).

Первые изменения Основного Закона, внесенные Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" <3>, во-первых, установили в качестве новых органов государственной власти съезды народных депутатов РСФСР и автономных республик; во-вторых, перевели в ранг местных краевые, областные, автономных областей, автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов; в-третьих, закрепили за ними статус представительных органов государственной власти РСФСР, составляющих единую систему. Указанный Закон был первым, но не последним, который существенным образом изменял статус представительных органов власти РСФСР. Например, Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" был повышен статус автономных республик, они стали республиками в составе РСФСР.

<3> Принят одиннадцатой сессией Верховного Совета РСФСР одиннадцатого созыва.

Существенное влияние на правовое положение субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. <4>, который на основании Закона РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" стал приложением Конституции РФ 1978 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.). В этой редакции Конституции РФ 1978 г. устанавливались основы правового статуса отдельно республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в том числе разграничивались предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

<4> Федеративный договор состоял из нескольких актов, в том числе: Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

Представительные органы государственной власти автономной области, автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга утратили статус местных органов власти, и срок полномочий Советов народных депутатов этих субъектов Федерации был увеличен до пяти лет. Законом РФ от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России" города Москва и Санкт-Петербург стали именоваться городами федерального значения. Таким образом, был установлен современный видовой субъектный состав современной России. Но представительные органы государственной власти автономной области, автономного округа, края, области, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга так и не получили статус законодательных органов.

Второй этап становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации связан с наделением представительных органов государственной власти законодательными полномочиями. Начало этого периода можно соотнести с принятием ряда нормативных актов, не всегда имевших форму закона. Значительное влияние на вопросы организации государственной власти субъектов Российской Федерации оказали такие нормативные правовые акты федерального уровня, как Указы Президента РФ "О реформе представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления" от 9 октября 1993 года N 1617 <5>, "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 года (которым было утверждено Положение "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" <6>), "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. <7>.

<5> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 3924.
<6> Там же. N 43. Ст. 4089.
<7> Там же. N 52. Ст. 5072.

Практика реализации указов показала, что субъекты Федерации реально воспользовались правом самостоятельно, в установленных федеральными нормами рамках организовывать систему органов государственной власти, а именно свободой выбора названия органа, определения структуры, срока полномочий и количественного состава. Например, 29 декабря 1993 г. постановлением Администрации Мурманской области "О представительном (законодательном) органе государственной власти Мурманской области на период конституционной реформы" N 491 на 20 марта 1994 г. были назначены выборы 25 депутатов Мурманской областной Думы <8>. Избранная в 1994 г. Мурманская областная Дума первого созыва стала первым, в современном понимании, законодательным органом власти (и в какой-то мере правопреемницей областного совета народных депутатов) и продолжала свою деятельность 4 года. В конце декабря 1993 г. Верховный Совет Карельской АССР принял закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики, согласно которым постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом власти в Карелии являлось Законодательное Собрание, состоящее из двух палат - Палаты Республики и Палаты Представителей. И в мае 1994 г. Законодательное Собрание Республики Карелия приступило к работе. Заметим, что в начале 90-х годов в условиях кардинальных изменений нашего общества в субъектах Российской Федерации происходило формирование новой системы органов государственной власти. Поэтому в некоторых субъектах Федерации первоначальная структура и количественный состав регионального парламента подвергались изменению. Так, в Республике Карелия от двухпалатной структуры Законодательного Собрания (Палата Республики и Палата Представителей) в последующем перешли к однопалатной структуре.

<8> Сборник информационных материалов. 5 лет региональному законодательству. Специальный выпуск. 1999.

В отличие от первых шагов регламентации основ правового статуса регионального парламента, в настоящее время правовое регулирование формирования, организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в первую очередь законодательными нормами: федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Особо следует отметить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9>, который установил единый статус законодательных органов власти субъектов Федерации, т.е. в отличие от предыдущего законодательства "уравнял" представительные органы государственной власти республик и других субъектов Федерации.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Устанавливая систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанный Федеральный закон в ст. 2 называет в том числе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В отличие от Конституции 1978 г. современное федеральное законодательство в основах статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяет его "постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации" (ст. 4 ФЗ N 184). При этом заметим, что федеральное законодательство не "навязывает" наименование законодательного органа субъекта РФ, а предоставляет право его определения самому субъекту Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Практика применения указанных положений по Северо-Западному федеральному округу показывает, что субъекты Российской Федерации, воспользовавшись этим правом, закрепили наименование и статус органа законодательной власти с некоторым разнообразием. В качестве названий законодательных (представительных) органов государственной власти законодательство субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа использует такие термины, как "Законодательное Собрание" <10>, "областное Собрание депутатов" <11>, "Собрание депутатов - окружное Собрание" <12>, "областная Дума" <13>, "Государственный Совет" <14> и др.

<10> Республика Карелия, Санкт-Петербург, Ленинградская область.
<11> Псковская область.
<12> Ненецкий автономный округ.
<13> Калининградская область, Новгородская область.
<14> Республика Коми.

Таким образом, Россия за относительно короткий промежуток времени ушла в организации государственной власти от "всевластия Советов" и реализовала принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.