Мудрый Юрист

Австрийский федерализм в 1918 - 1933 годах - важнейший этап в истории его развития

Жиряков И.Г., доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой всеобщей истории и теологии МГГУ им. М.А. Шолохова.

В 2008 г. исполняется 90 лет австрийскому федеральному государству. Австрийский федерализм имеет богатую историю и прошел в своем развитии различные этапы <1>.

<1> См., в частности: Дадиани Л.Я. Государственный строй Австрии. М., 1958; Рыкин В.С. Австрийский федерализм: история и современность // Новая и новейшая история. 1999. N 3; Он же. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее: Доклады / РАН, Ин-т Европы. М., 1998; и др.

Вначале о понятиях: существуют понятия "федерализм" как принцип и "федеративное государство" как институт государственной власти. Эти два понятия находятся в тесной взаимосвязи. Федералистские движения, выступающие за реализацию принципа федерализма, могут существовать и без соответствующих им федеративных государственных структур. Но само федеративное государство немыслимо без федералистских сил и течений. Одно из важнейших проявлений федерализма, пишут австрийские авторы, - это федеративное государство <2>.

<2> Elmar Samsinger. Foderalismus. Eine zeitgemaflige Antwort auf die Herausforderungen an Gesellschaft und Staat von Heute. Verlag fur Geschichte und Politik. Wien, 1984. S. 3.

Многие австрийские исследователи сходятся во мнении о том, что федерализм (в указанном выше смысле) на территории Австрии берет свое начало в XI - XIII вв. Следующий этап развития австрийского федерализма (1860 - 1918 гг.) характеризуется стремлением национальных меньшинств добиться своей самостоятельности. Именно в этот период правления происходит "взлет и падение" австрийского федерализма в условиях Габсбургской монархии.

С появлением Первой Австрийской Республики наступил третий этап исторического развития австрийского федерализма. В стране развернулась острейшая дискуссия о том, каким быть этому государству - унитарным или федеративным. Был взят курс на создание федеративного государства. Но и здесь были различные мнения. Представители некоторых земель, в частности Тироля и Форарльберга, настаивали на том, чтобы за основу были приняты принципы швейцарского федерализма, и в частности ст. 3 швейцарской конституции о "суверенитете кантонов" <3>. В конечном счете все земли, входившие в "старую" Австрию, которые могли претендовать на роль малых европейских государств, сумели объединиться в одно федеративное государство.

<3> Stourzh G. Vom Reich zur Republik. Studien zum Osterreich-bewusstsein im 20. Jahrhundert. Wien, 1990. S. 78 - 79.

К числу дискуссионных историко-правовых проблем формирования австрийского федерализма в годы Первой Австрийской Республики относятся: его основы, способ образования австрийской федерации (конституционный или договорный) и ее характер, положение Союзного совета в системе федерации, место и роль конституционного суда в австрийском федеративном государстве.

Если на первых двух этапах австрийский федерализм имел две основы - федеративно-союзнический элемент и национальный элемент, то на третьем этапе национальный элемент, по существу, отсутствует; для него характерно революционное образование немецкоговорящей Австрии, пишет известный отечественный исследователь В.С. Рыкин <4>.

<4> Рыкин В.С. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. С. 16.

Конституционную или договорную основу имела формирующаяся австрийская федерация? По этому вопросу существуют разные точки зрения. Так, по мнению В.С. Рыкина, важнейшую роль в становлении федерализма в Первой республике сыграла конституция, но "инициатива исходила именно от земель" <5>. Э. Хоор считает, что после распада империи наступило "состояние полнейшей анархии, которое было прекращено образованием Австрии как федеративного государства путем принятия конституции 1 октября 1920 г." <6>. С точки зрения К.В. Арановского, "до создания Австрийской федерации ее земли не были государствами", "но их участие в образовании союза оказалось необходимым", что, в свою очередь, означало признание права земли на политический выбор <7>. Австрийские ученые Ф. Браунедер и Ф. Лахмайер рассматривают республику "Немецкая Австрия" в качестве первой ступени на пути к Австрийской Республике. Процесс же становления "Немецкой Австрии", по их мнению, "проходил на двух уровнях: общегосударственном и земельном. Обе линии развития протекали сначала параллельно друг другу, не зависели друг от друга, частично противоречили друг другу их правовые системы, но в конечном итоге произошло их слияние" <8>. "Федерация и земли - своеобразные историко-политические образования, созданные австрийским народом и народами земель на основе общенационального права и права каждого народа на самоопределение", - пишет известный австрийский исследователь П. Пернталер <9>.

<5> Рыкин В.С. Австрийский федерализм: история и современность. С. 65.
<6> Hoor E. Osterreich 1918 - 1938. Staat ohne Nation. Republik ohne Republikaner. Wien u. Munchen, 1966. S. 93.
<7> Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 2000. С. 198.
<8> Brauneder W., Lachmayer F. Osterreichische Verfassungsges-chichte. Einfuhrung in Entwicklung und Strukturen. Wien, 1976. S. 187.
<9> См.: Пернталер П. Проблемы федеральных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. N 3. С. 120.

Несмотря на то что документа под названием "Договор об образовании Австрийской Республики" никогда не существовало, в пользу договорного характера австрийской федерации свидетельствуют, считает наша отечественная исследовательница И.А. Кукушкина, следующие факты:

Особенностью договора является то, что в нем принимали участие не только земли, но и политические партии (христианско-социальная и социал-демократическая), а также то, что юридически он был оформлен в виде конституции и принят Конституционным Национальным собранием. Конституция 1920 г. - это и есть договор, утверждает И.А. Кукушкина <10>.

<10> Кукушкина И.А. Австрийский федерализм в годы Первой Республики // Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2002. С. 149 - 150.

Итак, в 1920 г. была принята новая конституция <11>. Конституция Австрии определяла четыре сферы компетенции:

<11> Osterreichische Verfassungsgesetze des Bundes und der Lander. Wien, 1925.
  1. сферу исключительной компетенции федерации (ст. 10) - конституционное право, внешняя политика, федеральные финансы, денежное обращение, юстиция, печать, правовое регулирование объединений и собраний, ремесла и промышленность, транспорт, почта, телеграф и телефон, горное дело, трудовое право, здравоохранение, продовольственное дело, архивная и библиотечная служба, охрана памятников, федеральная полиция, военное дело;
  2. вопросы, по которым законодательное решение принимала федерация, а управление отдавалось землям (ст. 11), - гражданство, профессиональные представительства, налоговое законодательство (не относящееся к исключительной компетенции федерации), боеприпасы, народное жилищное обеспечение, порядок производства дел административными учреждениями;
  3. вопросы, по которым федерации принадлежало право принятия рамочных законов, а землям - право издания конкретизирующих законов и исполнительное производство (ст. 12);
  4. сферу собственной компетенции земель (ст. 13, п. 2, и ст. 15), к которой относились все остальные вопросы, в том числе урегулирование отношений (управленческих и финансовых) с общинами.

"Нет единой модели федеративного государства, - пишет австрийский исследователь Ф. Эрмакора, - едины лишь два элемента - вышестоящее государство и его государства-участники, которые имеют доступ к разработке законодательства" <12>. По этой конституции земли получили право иметь собственную конституцию, ограниченную, однако, очень узкими рамками федеральной конституции, которая предписывала землям парламентскую систему правления: правительство каждой земли избиралось ее парламентом (ландтагом) и несло перед ним всю ответственность.

<12> Ermacora F. Osterreichischer Foderalismus. Wien, 1976. S. 59.

В федеративном государстве призван играть немаловажную роль законодательный орган, представляющий в первую очередь интересы земель. В Первой Австрийской Республике таким органом стал Федеральный совет (бундесрат), члены которого избиралась ландтагами.

Состав Федерального совета определялся в зависимости от численности населения и от соотношения сил в парламенте каждой отдельной земли (ст. ст. 34 и 35). Земля, численность населения которой была наибольшей, направляла в бундесрат 12 представителей, остальные земли - пропорционально количеству их жителей, при этом каждой из них гарантировалось не менее чем 3 места. Численность представителей от отдельной земли не должна была оставаться неизменной: она устанавливалась федеральным президентом после каждой переписи населения (ст. 35, п. 4). После переписи 7 марта 1923 г. Вена получила 12 мест в бундесрате, Нижняя Австрия - 10, Штирия - 7, Верхняя Австрия - 6, Каринтия, Тироль, Бургенланд, Зальцбург и Форарльберг - по 3 <13>.

<13> Osterreichische Verfassungsgesetze des Bundes und der Lander. S. 15.

Среди исследователей отсутствует единое мнение, считать бундесрат второй (верхней) палатой парламента или нет <14>. По мнению сторонников последней точки зрения, Национальный совет и Федеральный совет - два совершенно разных органа, что "проявляется прежде всего в абсолютно второстепенной роли бундесрата в законодательном процессе, в то время как в системе бикамерализма обе палаты почти равноправны" <15>.

<14> Kaufmann Fr. Sozialdemokratie in Osterreich. Wien, 1978. S. 141.
<15> Brauneder F., Lachmayer F. Op. cit. S. 219.

Думается, что подобные заключения вряд ли объективны. Федеральный совет по своему конституционно-правовому положению является второй палатой. Ведь в австрийской конституции говорилось о Федеральном собрании, которое объединяло Национальный совет и Федеральный совет. В составе Федерального собрания бундесрат (до 1929 г.) принимал участие в выборах президента (ст. 38). В ст. 24 австрийской конституции записано, что законодательство федерации осуществляется Национальным советом совместно с Федеральным советом. Австрийская конституция четко прописывает порядок передачи законов из Национального совета в Федеральный совет, причем принятый закон должен быть передан незамедлительно (ст. 42).

Правда, практическое значение бундесрата было довольно незначительно, его полномочия были ограниченны. Обычно бундесрат мог лишь временно приостановить решение нижней палаты (Национального совета) федерального парламента. В таком случае национальный совет имел возможность повторно принять первоначальное решение, для чего, однако, требовалось одобрение не менее половины депутатов.

По федеральной конституции центр тяжести административного управления был перемещен на уровень земель. Окружные администрации, являвшиеся прежде властями на высшем государственном уровне (на уровне рейха), были преобразованы в администрации земель.

Федеральная конституция 1920 г. институционализировала участие федерации в законодательстве земель: законодательные решения ландтагов предварительно должны быть предложены на рассмотрение федерального правительства, которое (так же как бундесрат в отношении решений Национального собрания) имело право выдвинуть возражение. Правда, оно могло быть нивелировано повторным решением ландтага. Однако, ввиду того что возражения федерального правительства определялись прежде всего не партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями, они имели больший вес, чем возражения бундесрата, и зачастую побуждали земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений.

В 1920 г., считает упомянутый австрийский юрист Ф. Эрмакора, распределение задач произошло в пользу федерации (центра). У земель оставались их культура, права на застройки территории, охотничьи права, организация школьного и народного образования, определение порядка экономической деятельности и право на использование земельных участков. Все остальные функции были переданы исключительно федерации. Землям отводились лишь административные функции и предоставлялось право участия в разработке законодательства и управлении. Судебное дело являлось компетенцией только федерации.

И все же, несмотря на определенную ограниченность полномочий субъектов федерации, конституция 1920 г. дала землям возможность развиваться самостоятельно.

По сегодняшний день общей проблемой для государств, особенно федеральных, является проблема переноса политических конфликтов в правовое поле; решение их в правовом порядке. Для этого федеральная конституция еще в 1920 г. предусмотрела создание института, который впоследствии получил широкое распространение, - конституционный суд. Австрия стала первой страной в мире, где был создан специальный суд, полномочный разбирать вопросы о конституционности законов и, в случае необходимости, лишать их юридической силы. Можно сказать, что это положило начало европейской модели судебной проверки законов. Конституция 1920 г. ввела определенный нормативный контроль: либо федеральное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности земельного закона, либо земельное правительство могло направить ходатайство о проверке конституционности федерального закона.

Наряду с Федеральным конституционным законом 1920 г. основы конституционного порядка Австрии регулировались Конституционным законом переходного периода (1920 г.) и Финансовым конституционным законом 1922 г. Позднее были приняты конституционные новеллы 1925 г. и 1929 г. <16>.

<16> Ibidem. S. 217.

Особенно большое значение имел конституционный закон 1922 г., который разграничил права федерации и земель в области финансов и создал экономическую основу местного самоуправления. Земли получили право вводить местные и добавленные налоги, которые использовались по усмотрению самих земель.

Таким образом, можно утверждать, что в начале 1920-х годов были заложены основы современного австрийского федерализма.

Принципы федерализма в конституции 1920 г. были закреплены, кстати, по настоянию католической партии, тогда как социалисты настаивали на унитарном устройстве. Однако после семи лет правления, в 1929 г., католики предпринимают ряд попыток упразднить федерализм. На его защиту уже встают социалисты, видя в этом попытку католиков оттеснить их из власти, особенно в Вене.

Дополнение к конституции в 1929 г., с одной стороны, означало отмену земельных компетенций, а с другой, продолжило расширение функций земель в их участии в разработке законодательства и функций исполнительной власти <17>.

<17> См.: Рыкин В.С. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. С. 25.

В период с 1933 по 1938 г. Австрия лишь формально оставалась федеральным государством. А в марте 1938 г. она, как известно, в результате насильственного присоединения ("аншлюс") к нацистской Германии перестала существовать.

После освобождения Австрии от фашизма в апреле 1945 г. была провозглашена Вторая Австрийская республика; начинается новый этап развития австрийского федерализма.

После заключения в 1955 г. Государственного договора и вывода всех оккупационных войск с территории страны Австрийская Республика стала полностью независимым государством. Наступил пятый, современный этап федеративного развития Австрии.