Мудрый Юрист

Административная юстиция в послеоктябрьский период (тенденции исторического развития)

Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент, МГУПИ, федеральный судья в отставке.

Административные реформы производились при любой форме правления, и анализ таких преобразований, произведенных в советский период, целесообразно начать с момента действия Временного правительства. При всей противоречивости решений и действий Временного правительства в 1917 г. можно отчетливо увидеть одну из важнейших тенденций - попытку ликвидации субъективного фактора, от которого зависели многие реформы царского правления. Любые преобразования находились в зависимости от личных качеств и разумности самого властителя: импульсивность Петра I и в особенности Павла I, рационализм Екатерины II, романтизм Александра I и Александра II и т.п. играли существенную роль в установлении баланса между ветвями государственной власти. Отметим, что во все периоды, начиная со времен Иоанна IV, исполнительная ветвь власти либо полностью сливалась с судебной, либо была доминирующей по отношению к ней. Наиболее прогрессивная из всех дореволюционных, Судебная реформа 1864 г. так и не была реализована в полной мере. Поэтому одной из важнейших задач намеченной этим правительством административной реформы стала попытка формирования административной юстиции. Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. в России была впервые учреждена административная юстиция. Административные суды были созданы в судебном ведомстве <1>. Сделано это было для того, чтобы обеспечить их независимость от администрации. В соответствии с Положением "О судах по административным делам", первой инстанцией административной юстиции были административные судьи в уезде. В губернских и областных городах в окружных судах учреждались административные отделения. Административные судьи рассматривали жалобы и протесты на деятельность учреждений и лиц волостного и поселкового управления. Подсудность административных отделений окружных судов была шире: они рассматривали протесты и жалобы, во-первых, на учреждения и чиновников местного самоуправления (за исключением волостного и поселкового, подсудных административным судьям), во-вторых, на деятельность правительственных комиссаров (основное должностное лицо в административной системе региона), в-третьих, на решения административных судей.

<1> Журналы заседаний Временного правительства. М., 2001. Т. 2. С. 382; О судах по административным делам // СУ. 1917. N 127. С. 692.

Процедура рассмотрения административных дел заключалась в том, что если "то или иное постановление или действие не только не согласно с общим законом, но нарушает также их специальные права и интересы" <2>, правительственный комиссар обращался с протестом в административный суд (аналогичным правом обладали также земские и поселковые собрания, городские думы, общественные организации и частные лица).

<2> Тагер А. Надзор за законностью в управлении (административная юстиция). Пг., 1917. С. 14 - 18.

Данная система, демократичная по форме и направленности, заработать в полную силу так и не успела в силу причин как глобального, так и частного характера, как, например, многократно изменяемый порядок назначения правительственных комиссаров. Но факт остается фактом: пусть всего несколько месяцев, пусть во многом только на бумаге, но в России в XX в. существовала административная юстиция, которая в перспективе была способна стать одним из элементов системы сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей.

В первый период построения Советского государства возникшие споры о коллегиальности и единоначалии в управлении ведомствами, организациями и предприятиями закончились в пользу единоначалия. Как выразился Л.Д. Троцкий на IX съезде РКП(б), "хороша такая коллегия, при которой управляет заведомо один" <3>. Судебная система подверглась существенным изменениям. В любых вариантах вплоть до последних своих лет советская власть будет избегать по отношению к судам термина "власть" и формировать их статус близким к статусу государственных учреждений. В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. <4> на территории республики создавалась "следующая единая система судебных учреждений":

<3> IX съезд РКП(б). Стенографический отчет. 1920. С. 117.
<4> СУ РСФСР. 1922. N 69. Ст. 902.

Для рассмотрения специальных категорий дел (ст. 2) наряду с единой системой судов временно действуют специальные суды: военные трибуналы; транспортные трибуналы; особые трудовые сессии народных судов; земельные комиссии; местные арбитражные комиссии.

Споры, возникающие из административных правоотношений, полностью исключены из подведомственности как общих, так и специальных судебных учреждений. Организация деятельности судов, как следует из ряда иных норм данного акта, возложена на Народный комиссариат юстиции, которому в тот момент времени была подчинена и прокуратура. Таким образом, уже на самом начальном этапе формирования государственности советского типа по идеологическим и иным соображениям (партийный контроль) деятельность административной власти была выведена из-под судебного надзора, а суды поставлены в заведомо зависимое положение от нее. Но именно она, с дополнениями и изменениями, стала моделью современной судебной системы.

В качестве классического примера административного произвола, организованного советской властью в первый период своего существования, является так называемая административная высылка. В соответствующем Постановлении НКВД РСФСР от 3 января 1923 г., которым была утверждена "Инструкция по применению Постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об административной высылке" <5>, данная норма применялась к лицам, "пребывание коих в данной местности (и в пределах РСФСР) представляется по их деятельности, прошлому, связи с преступной средой с точки зрения охраны революционного порядка опасным". Органом, применявшим данную административную меру ограничения прав граждан, являлся коллегиальный орган, именуемый Особой комиссией. Представления о применении данного вида административной репрессии направляли в органы ОГПУ и административно-организационное управление НКВД РСФСР.

<5> СУ РСФСР. 1923. N 8. Ст. 108.

Другим примером октроированного государством административного произвола является Декрет СНК РСФСР от 16 апреля 1920 г. "О реквизициях и конфискациях", где право реквизиции предоставлялось Президиуму Высшего Совета Народного Хозяйства и Народного Комиссариата Продовольствия, который осуществлял свое право как непосредственно, так и через свои органы (п. 4). Конфискация же производилась как в судебном и квазисудебном порядке, так и в чисто административном. Это право предоставлялось Президиуму Всероссийской Чрезвычайной Комиссии, Революционным трибуналам и народным судам.

Фактическое подчинение судов органам исполнительной власти и доминирование последней над системой надзора за законностью продолжилось и после образования СССР. В соответствии с нормами Основ судоустройства СССР и союзных республик, утвержденных Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. (ст. ст. 12, 13), народные комиссары (функции прокурора республики возлагались на него) юстиции союзных и автономных республик осуществляли надзор "за всей судебной практикой всех судебных органов данной республики, опротестовывая и направляя через прокурорский надзор к пересмотру любой приговор и решение, вынесенное судами данной республики, прокуратуры, органов следствия, нотариатов, судебных исполнителей, защиты и проч.".

Органы политической полиции (ОГПУ) в соответствии со ст. 20 Основ были вообще выведены из общей схемы административного надзора, и эта система была жестко централизована. По-прежнему допускалось смешение судебных и административных органов для рассмотрения особой категории дел: судебно-земельные комиссии, камеры народных судов по трудовым спорам, комиссии по делам несовершеннолетних и др.

Из изложенного со всей очевидностью следует, что административные реформы, осуществляемые советской властью в первый период своего существования, в части надзора за деятельностью администрации привели к тому, что именно администрация надзирала над всеми по собственному усмотрению и фактически бесконтрольно.

Вторым этапом реформ в сфере применения административных наказаний и обжалования обоснованности их применения стала вторая половина 20-х годов XX в.

Характерным для этой эпохи документом может служить "Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке", утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. <6>. Одно то, что "исполнительные комитеты и городские советы имеют право передачи подведомственным им учреждениям обязательным постановлением" (п. 3) каких-то полномочий, свидетельствует о поиске оптимальной модели полномочий для органов государственной власти разных уровней, а равно и об отказе от политики "расползания власти", характерной для начального периода строительства советской административной системы.

<6> СУ. 1926. N 59. Ст. 304.

Вместе с тем если на уездном уровне издавать постановления разрешалось для обеспечения вопросов, проистекающих из существа местной власти (противопожарной безопасности и др.), то в вопросах определения видов правонарушений, за которые следовала административная санкция, дело обстояло диаметрально противоположно. В рассматриваемом Положении устанавливались лишь виды административных взысканий и их величина, а суть самого деяния, за которое следовало наказание, административные органы формулировали самостоятельно в "обязательных постановлениях". Право наложения взысканий предоставлялось только начальникам соответствующих административных отделов и их заместителям. Протоколы о нарушениях обязательных постановлений составляла, как правило, милиция. Постановление о наложении административных взысканий надлежало выносить не позднее одного месяца со дня совершения правонарушения - в противном случае дело подлежало прекращению. При принятии дела к рассмотрению судом нарушитель не мог подвергнуться наказанию в административном порядке.

Ряд указанных положений звучит вполне современно и сейчас. Однако жалобы на взыскания, наложенные в административном порядке, могли подаваться только в вышестоящие административные органы, суд был абсолютно исключен из данной системы и совершенно неясен порядок обжалования при принятии решения о наложении административного взыскания самим судом. Крайне коротким был и срок для подачи жалобы - всего три дня.

Описанный подход имел и теоретическое обоснование. Известный теоретик социалистического права Я.М. Магазинер отмечал следующее: "Административные взыскания ближе всего к уголовным, но, в отличие от них, взыскания административные налагаются не судом, а административной властью и ограничены небольшими размерами ввиду того, что они по преимуществу охраняют только внешний порядок. Административные взыскания воздействуют на поступки весьма простого, несложного состава, сравнительно легко квалифицируемые и возбуждающие мало вопросов относительно своей природы. Поэтому взыскания за эти проступки не сопровождаются судебными гарантиями публичности их обсуждения и особой взвешенностью этого обсуждения, присущей судебному процессу, а ограничиваются установлением внешнего факта нарушения" <7>.

<7> Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права. СПб., 2006. С. 116.

В данном случае речь идет скорее о констатации факта, оправдывающего допустимость рассмотрения дел в отношении административных проступков не судами, а самими административными органами.

Указанные нормоположения и доктринальные положения заложили основу для весьма длительного периода, не закончившегося и поныне, когда привлечение к ответственности на основании закона и от имени государства осуществляет не суд, а различные административные органы, которые зачастую одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности.

Принципиально важным является анализ общих актов того периода, без которых невозможно системно осветить параметры той административной реформы, которая протекает в системе исполнительной власти России в современный период. Одним из них является Общее положение о министерствах СССР, утвержденное Постановлением СМ СССР от 10 июля 1967 г. N 640 <8>.

<8> СП СССР. 1967. N 17. Ст. 116.

В соответствии с этим актом министерство СССР определялось как "центральный орган государственного управления, осуществляющий руководство соответствующей отраслью народного хозяйства". Для министерств промышленной направленности данное определение является вполне адекватным и по сей день. Применительно к министерству юстиции, осуществлявшему руководство судебной системой, оно звучит весьма двусмысленно, и такой подход одновременно свидетельствует о заниженной роли тех же судов в общей системе государственной власти. В данном документе полностью отсутствовал акцент на нормотворческую и контрольную деятельность министерства, которая являлась и является основой воздействия управляющей подсистемы на управляемые.

В развитие указанного акта было принято Положение о Министерстве юстиции СССР <9>, согласно которому оно несло "ответственность перед партией, государством и народом за состояние организации работы судов, за деятельность органов и учреждений юстиции, входящих в систему Министерства, по укреплению правопорядка и социалистической законности", а также за "обеспечение организационного руководства судами, повышение уровня этой работы, всемерное содействие осуществлению целей правосудия при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинении их только закону".

<9> Утверждено Постановлением СМ СССР от 21 марта 1972 г. N 194 // СП СССР. 1972. N 6. Ст. 32; 1981. N 2. Ст. 3.

Анализ указанных актов означает выработку некоего баланса, при котором возможно руководство деятельностью судов со стороны органов юстиции без вмешательства в их деятельность по осуществлению правосудия. Одной из характерных черт государственной системы, существовавшей на тот период, являлось отсутствие сколько-нибудь эффективного контроля за деятельностью администрации на всех уровнях со стороны судов, функции которых были в сравнении с другими государствами Европы существенно заужены, а судебная система находилась под контролем администрации и партийных комитетов.

Следует отметить, что министерская система как опора советской модели государственного управления просуществовала вплоть до распада СССР. На последнем этапе существования этого государства перечень министерств и других центральных органов государственного управления был установлен Законом СССР от 1 апреля 1991 г. N 2073-1 <10>. В соответствии с этим актом в структуре органов государственного управления предусматривалось 37 министерств, 10 государственных комитетов, 3 комиссии Кабинета Министров СССР и 2 межреспубликанских органа государственного управления СССР.

<10> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 15. Ст. 419.

Период так называемой перестройки ознаменовал собой существенную ревизию всей ранее созданной государственной системы. Курс на эту линию был взят на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС <11>. Однако все проведенные преобразования не затрагивали сути политической и экономической систем, которые явно тормозили развитие страны. Более или менее серьезные экономические и политические преобразования начались только в 1990 - 1991 гг., когда стало ясно, что все ранние реформы не приносят успеха. Но, к сожалению, слишком много времени было упущено из-за отсутствия продуманного, прогрессивного пути реформирования власти.

<11> Материалы Пленума ЦК КПСС. 23 апреля 1985 г. М., 1985.