Мудрый Юрист

Судебная власть в постсоветской России

Фетищев Д.В., кандидат политических наук, Дипломатическая академия МИД России.

Провозглашение самостоятельности судебной власти в России - закономерный результат перестройки и демократических преобразований в обществе, начавшихся в конце 80-х годов <1>. Перестроенные процессы неизбежно должны были вызвать коренное переосмысление места и роли суда в системе государственных органов. Признание необходимости судебно-правовой реформы нашло отражение в резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции, а затем в решениях Первого съезда народных депутатов СССР. Первые признаки реформы проявились в принятых в конце 1989 г. Законах СССР "О статусе судей в СССР"; "Об ответственности за неуважение к суду", "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", провозгласивших идею становления сильной независимой судебной власти.

<1> Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

Концепция судебной реформы в РСФСР, подготовленная группой независимых экспертов под руководством народного депутата Б.А. Золотухина, была внесена в Верховный Совет РСФСР Президентом Российской Федерации и 24 октября 1991 г. одобрена постановлением Верховного Совета РСФСР. Она ознаменовала новый этап развития и демократизации законодательства о суде и правосудии. В Концепции анализировались причины кризисного состояния правоохранительных органов и судебной системы и предлагались законодательные и организационные меры по преодолению затруднений и преобразованию судопроизводства на демократических основах. В частности, провозглашалась необходимость возрождения суда присяжных, института мировых судей, введения судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, несменяемости судей, пересмотра ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов <2>.

<2> См.: Стецовский Ю.И. Судебная власть: Учеб. пособие. М., 1999.

Основополагающие идеи Концепции судебной реформы были зафиксированы в конституционном законодательстве <3>.

<3> См.: Законы РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 576, от 21 апреля 1992 г. N 2704-1, от 9 декабря 1992 г.; Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.; Конституция Российской Федерации 1993 г.

Демонтаж Союза ССР позволил Российской Федерации включить в состав своих судебной и правоохранительной систем новые органы (в частности, военные суды) и придать прежним органам более обширные полномочия (в частности, прокуратуре, которая воспользовалась правомочиями, ранее принадлежавшими Генеральной прокуратуре Союза ССР).

Для реализации основной задачи - сделать судебную власть влиятельной силой, независимой от исполнительной и законодательной властей, - был реанимирован суд присяжных, состоящий из председательствующего судьи и 12 присяжных заседателей. Любому обвиняемому в совершении преступления, наказание за которое превышает год лишения свободы, предоставлялось право быть судимым судом присяжных. Аналогично сторонам по гражданскому делу давалось право направить на рассмотрение суда присяжных иск на сумму, превышавшую установленный законом предел. Короче говоря, предлагалось создать более сложную судебную систему по сравнению с действовавшей.

Первые практические шаги реформы были фактически сделаны уже в июле 1991 г. с принятием Законов "О Конституционном Суде РСФСР" и "Об арбитражном суде". Действовавшие до того времени государственные арбитражи были, по сути, административными органами, которые не столько разрешали экономические споры, сколько укрепляли плановую государственную дисциплину. Их заменили арбитражные суды, в сферу действия которых попали почти все хозяйственные дела, причем предприятия получили право оспаривать решения государственных органов в сфере экономики.

Создание Конституционного Суда (КС) стало беспрецедентным явлением для России. Советские суды никогда не имели полномочий по проверке законов или подзаконных актов на соответствие их Конституции, из-за чего конституционные права граждан оставались пустой декларацией <4>. Разработанный по европейским образцам закон предусмотрел несменяемость судей КС, их неподотчетность никому, запрет заниматься политической деятельностью и работать по совместительству. Их главная задача - определять конституционность международных договоров России, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и правоприменительной практики. Судьи должны руководствоваться исключительно Конституцией, а не решениями законодательной и исполнительной властей <5>.

<4> См.: Лукашева Е.А. Права человека и правовое государство // Общая теория прав человека / Рук. авт. колл. Е.А. Лукашева. М., 1996.
<5> См.: Шварц О.А. Организационные и процессуальные гарантии права человека и гражданина на судебную защиту (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

В развитие Концепции судебной реформы 5 декабря 1991 г. были внесены поправки в Уголовный кодекс РСФСР, приняты Законы от 23 мая 1992 г. N 2825-1 "О внесении изменений и дополнений в Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР" и от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации".

Закон "О статусе судей в Российской Федерации" провозгласил самостоятельность судебной власти, ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Наделение судей пожизненными полномочиями, их несменяемость (смена суда или должности возможна только с согласия самого судьи), личная независимость (допросить, арестовать, обыскать судью стало возможным только с согласия соответствующего органа судейского самоуправления - съезда и совета судей, высшей квалификационной коллегии судей), неподотчетность судей никому и подчинение их только закону, ограниченный перечень оснований и сложный порядок лишения судей полномочий, запрещение судьям заниматься политикой, высокое денежное содержание и материально-бытовые гарантии - все это позволяло надеяться на выход судебной системы из глубокого кризиса, в котором она оказалась к 1992 г.

Одной из целей судебной реформы было расширение полномочий судебной власти за счет наделения судов функциями, которые в России традиционно принадлежали прокуратуре <6>. Речь идет о праве граждан обжаловать действия и решения государственных органов и чиновников. Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, ущемляющих права граждан", принятый в конце 1989 г., был обставлен таким количеством ограничений, отражавших интересы государственной и партийной бюрократии, что не удовлетворял ни юристов, ни граждан. Практически применять его было крайне трудно.

<6> См.: Цихоцкий А.В., Черненко А.К. Судебная власть в условиях действия новой Конституции Российской Федерации. Новосибирск, 1995.

Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" был принят 27 апреля 1993 г. В соответствии с ним в отличие от союзного закона, гражданин, чьи права нарушены, мог обращаться непосредственно в суд без предварительной подачи жалобы "по команде" вышестоящему должностному лицу. Количество подобных исков (об отказах в прописке, в разрешении на выезд за рубеж, в обеспечении различной информацией и т.п.) стабильно увеличивалось. Сразу же, в 1993 г., их было подано 8 тыс., или в 4 раза больше, чем двумя годами ранее, а количество удовлетворенных исков возросло с 67 до 75%.

Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" возродил в России суд присяжных - важнейшую гарантию защиты прав граждан и самую демократическую форму судопроизводства. В процессе доработки Закона был достигнут компромисс: рассмотрение дел присяжными вводилось лишь для областных (краевых) судов, к подсудности которых по первой инстанции относятся дела о наиболее тяжких преступлениях (убийство, изнасилование, хищения в особо крупных размерах, преступления против безопасности государства).

Возрождение суда присяжных стало главным событием в реформе судебной системы за 1992 - 1993 гг. Для начала суд присяжных ввели только в девяти регионах (Московской, Рязанской, Саратовской, Ивановской, Ульяновской и Ростовской областях, Ставропольском, Алтайском и Краснодарском краях), где предварительно была проведена большая подготовительная работа. Предполагалось, что передача права вынесения приговора 12 независимым представителям народа приведет к появлению состязательности процесса, ослабит обвинительный уклон, столь характерный для советской судебной системы, и продемонстрирует общественности, что правосудие освободилось от политического влияния.

12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция РФ, объявившая Россию демократическим правовым государством, а права и свободы человека - высшей ценностью (ч. 1 ст. 1, ст. 2). Однако, по сути, Конституция РФ лишь обозначила курс на формирование правового государства и признание прав человека, ибо "формирование правового государства и уважение прав человека - задача чрезвычайно трудная, и ее решение возможно лишь в результате многих лет (а может быть, и десятилетий) усилий всего общества, связанных с преодолением как наследия прошлого, так и тех ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы" <7>. Тем не менее произошедшее наконец признание того, что права человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), а не дарованы ему государственной властью, носит принципиальный характер и обусловливает многие важнейшие положения Конституции РФ и направление судебно-правовой реформы <8>.

<7> Лукашева Е.А. Права человека и формирование правового государства в условиях реформирования политического и экономического строя России // Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 76.
<8> См.: Теоретические проблемы современного российского конституционализма (Научно-практический семинар) // Государство и право. 1999. N 4.

Сильная и независимая судебная власть является важнейшей гарантией формирования правового государства и гражданского общества. В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, осуществляются охрана прав и интересов личности, защита общества от произвола властей <9>. Провозгласив себя правовым государством, Российская Федерация приняла на себя выполнение этих обязательств и объявила правосудие одним из важнейших средств защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ). Однако в настоящее время состояние защиты прав и свобод не отвечает потребностям общества и государства. Несоблюдение прав человека властными структурами, их должностными лицами, обобщенное в понятии "нарушение прав человека" <10>, необеспеченность прав и свобод правовыми механизмами их реализации и защиты вызывает необходимость разработки доктрины обособленной, независимой, самостоятельной судебной власти как гаранта прав и свобод индивида.

<9> См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 6.
<10> См.: Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 17.

Проблемы становления судебной власти являются в последнее время предметом обсуждения многих исследователей <11> и специальных научно-практических конференций <12>, что вполне закономерно, если учесть, что этот термин в истории нашей страны впервые был употреблен лишь в 1990 г. <13>. Конституция РФ не дает определения судебной власти, поэтому наполнение этого понятия конкретным содержанием является задачей науки. Однако принципиальная новизна понятия, отсутствие его в юридическом обиходе и науке советского периода и до сего времени затрудняют четкое определение его содержания и порождают неоднозначную трактовку.

<11> См.: Немытина М.В. Российский суд присяжных. М., 1995; Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996; Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1995; Становление судебной власти в обновляющейся России / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997; Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: Конституционные основы организации и деятельности. М., 1998; Бойков А.Д. Третья власть в России: Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990 - 1996 гг. М., 1997; Стецовский Ю.И. Судебная власть: Учеб. пособие. М., 1999; и др.
<12> Одна из наиболее крупных конференций, состоявшаяся 25 марта 1991 г., была организована Верховным Судом СССР совместно с Институтом государства и права АН СССР. См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. N 9; Проблемы реформы уголовно-процессуального законодательства в проектах УПК РФ: Материалы научно-практической конференции 15 - 16 декабря 1994 г. М., 1995; Судебная реформа: Итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции (науч. доклад). N 47. М., 1997.
<13> На конституционном уровне он был закреплен 21 апреля 1992 г. путем внесения в ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. изменения следующего содержания: "...система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения исполнительной, законодательной и судебной властей...". Однако еще раньше в п. 13 одобренной 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР Декларации "О государственном суверенитете РСФСР" было провозглашено: "Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства".

Согласно Закону "О судебной системе Российской Федерации" в нашей стране действуют федеральные суды (Конституционный Суд, федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды) и суды субъектов Федерации (конституционные или уставные суды и мировые судьи). Создание других судов, в том числе чрезвычайных, не допускается.

Конституционный Суд РФ существует самостоятельно, без связи с конституционными (уставными) судами, не образует подсистемы судов конституционной юрисдикции, не пересматривает решения иных судебных органов, т.е. самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть, проверяет законность нормативных актов и соответствие их Конституции. Кроме того, законность некоторых нормативных актов проверяют конституционные (уставные) суды и суды общей юрисдикции.

Система федеральных судов общей юрисдикции включает три группы судов. Первая группа - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые, областные, суды автономной области, автономных округов, городов федерального значения, районные суды, осуществляющие правосудие по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным им. Вторая группа - военные суды, создаваемые по территориальному принципу, по месту дислокации войск и флотов, осуществляющие судебную власть в войсках и формированиях. Третья группа - специализированные суды, которые благодаря специализации судей способны быстрее и правильнее рассматривать определенные категории гражданских и административных дел. Для их создания предстоит разработать концепцию организации, деятельности, места в системе судов общей юрисдикции (подведомственность, система обжалования решений и т.д.). В свою очередь, это требует внесения дополнений и изменений в соответствующее законодательство и изыскания источников финансирования.

Система арбитражных судов делится на три уровня: первый - Высший Арбитражный Суд, второй - федеральные арбитражные суды округов, третий - арбитражные суды республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения.

Функции арбитражного суда и его структура имеют много схожего с судами общей юрисдикции. Отличие в том, что последние создаются в самых малых административно-территориальных подразделениях, чтобы быть ближе к населению <14>. Но система арбитражных судов не предусматривает звена, максимально приближенного к населению (не было этого в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об арбитражном суде" и в Законе от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в РФ").

<14> См.: Савицкий В. Российские суды получили реальную возможность контролировать исполнительную власть // Судебный контроль и права человека: Материалы Российско-британского семинара. 12 - 13 сентября 1994 г. М., 1996.

Арбитражные суды, как и КС, слишком отдалены от населения. Порой единственный на область, край или республику арбитражный суд менее доступен, чем суды общей юрисдикции. С учетом российских расстояний, дороговизны проезда мало кто поедет в столицу для защиты своих прав в Конституционном Суде или в областной центр - в арбитражный суд для разрешения экономических споров. В результате право остается нарушенным или находятся незаконные пути.

Закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" несколько "смягчил" проблему федерализма в судебной системе. Мировая юстиция за время с 1998 г. сформирована лишь на 80%. Из 6500 мировых судей назначено 5248. И хотя это большое звено системы судов общей юрисдикции (для сравнения: штатная численность федеральных судей судов общей юрисдикции на 1 января 2003 г. составила 20242 единицы). Законодательное собрание Коми-Пермяцкого автономного округа 29 октября 1999 г. даже приняло постановление об отказе от вхождения в Государственную Думу РФ с законодательной инициативой об установлении общего числа мировых судей и количества судебных участков, т.е. об отказе от введения мировой юстиции на территории округа. И лишь недавно закон округа принят.

На сегодня закон о мировых судьях не принят в Чеченской Республике. При этом следует учесть, что в соответствии с законодательством порядок наделения мировых судей полномочиями, число мировых судей и судебных участков устанавливается законом субъекта Федерации по согласованию с Верховным Судом РФ. Однако в Чеченской Республике законодательный (представительный) орган не сформирован, что препятствует принятию необходимого закона и формированию корпуса мировых судей в этой республике.

В Приморском крае, Мурманской и Сахалинской областях, в Ненецком, Усть-Ордынском Бурятском, Эвенкийском, Коми-Пермяцком автономных округах местными органами власти назначения мировых судей не производятся со ссылкой на отсутствие денежных средств на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в бюджетах регионов. По этой же причине сдерживается укомплектование вакантных должностей мировых судей и в некоторых других субъектах Федерации.

Представляется, что такое положение, когда ряд субъектов останется без института мировой юстиции, вряд ли допустимо. Не только потому, что это противоречит Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации", но и в связи с тем, что при этом нарушается конституционный принцип, гласящий, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Сложное положение с введением мировых судей объясняется целым рядом причин законодательного, финансового и организационного характера.

Несмотря на то что законодательная база, позволяющая мировым судьям осуществлять правосудие, практически создана (приняты соответствующие процессуальные законодательные положения, законы о мировых судьях в субъектах), становление законодательства мировой юстиции продолжается до сих пор как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом нельзя не обратить внимания, что российскому законодателю потребовалось более полутора лет, чтобы принять процессуальное законодательство. Его отсутствие не позволяло даже назначенным к тому времени мировым судьям приступить к осуществлению правосудия.

Проблемы финансового характера обусловлены прежде всего неготовностью регионов принять на себя расходы по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей. В 2003 году лишь половина субъектов Федерации предусмотрела выделение необходимых сумм из своих бюджетов для обеспечения деятельности мировой юстиции. Особые сложности возникли в так называемых дотационных регионах (а их значительное большинство).

Действительно, выделить из скудных бюджетов регионов средства на создание мировой юстиции непросто. Выход из сложившегося положения может состоять в изменении существующего сейчас порядка выделения средств из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Эти средства выделяются регионам адресно, на строго определенные цели. Одной из таких целей могла бы стать финансовая поддержка мировой юстиции, хотя бы временная.

Другой серьезной проблемой становления института мировых судей является неурегулированность вопросов организационного обеспечения их деятельности.

Сущность ее заключается в том, что институт мировой юстиции имеет сложную правовую природу, обусловленную двойственностью положения мирового судьи, который, с одной стороны, относится к судам субъекта Российской Федерации, а с другой - является судом общей юрисдикции, руководствуется при осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам федеральными законами, вынося решения именем Российской Федерации. Другими словами, речь идет о передаче части федеральных полномочий в сфере осуществления правосудия в ведение создаваемых в субъектах органов судебной власти. Такая конструкция создает внутренние противоречия, которые будут отражаться на всех сторонах деятельности этого звена судебной власти.

Все это требует выработки новых подходов к организации деятельности мировых судей, поскольку общепринятая методология здесь не может использоваться в полном объеме.

Сложная правовая природа мировой юстиции предопределила и серьезные трудности в законодательном решении вопросов организации ее деятельности.

В связи с тем что Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" не содержит понятия организационного обеспечения деятельности мирового судьи (предполагая только выплату заработной платы мировому судье и социальных гарантий из средств федерального бюджета, а также материально-техническое обеспечение их деятельности за счет бюджетных средств субъекта Федерации), возникает целый ряд вопросов, оставшихся законодательно не урегулированными.

Так, например, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей по Закону может быть возложено на органы юстиции либо на органы исполнительной власти субъектов РФ. Однако практика показала, что отсутствие единства в подходах по организационному обеспечению деятельности мировых судей существенно снижает эффективность такой работы в целом. Исходя из этих соображений в ряде субъектов Федерации с самого начала пошли по другому пути, возлагая напрямую на органы Судебного департамента в регионах обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в полном объеме. Однако такой подход противоречит федеральному законодательству.

Поэтому органы государственной власти субъектов Федерации были вынуждены искать оптимальный выход, который позволил бы избежать противоречий с федеральным законодательством. Таким выходом стало подписание соглашений между администрациями субъектов и территориальными органами Судебного департамента о решении ими вопросов по организационному обеспечению деятельности мировых судей. Территориальные органы Судебного департамента в республиках, краях и других субъектах Федерации на основании доверенности, выдаваемой Генеральным директором Судебного департамента, принимают на себя определенные обязанности, исполнение которых финансируется из бюджетных средств региона. Возможность подписания таких соглашений имеет соответствующее правовое обоснование как в федеральном законодательстве (п. 3 ст. 78 Конституции РФ, п. 2 ст. 30 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), так и в большинстве законов о мировых судьях, принятых на местах. В определенной степени такая практика гарантирует стабильное обеспечение деятельности мировых судей на сегодняшнем этапе.

Необходимость в таком решении продиктована и тем, что вне поля зрения законодателя остались, кроме того, вопросы кадрового обеспечения мировых судей, сотрудников аппарата, повышения их квалификации.

Объединение функций организационного и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей, а затем передача их в ведение специализированного государственного органа, каким является Судебный департамент, представляется возможным и верным, так как по своему статусу Судебный департамент является государственным органом, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции, аналогичные тем, которые ранее осуществлялись Министерством юстиции. Следование принципу разделения властей не позволяло по формальным основаниям отнести к органам исполнительной власти Судебный департамент, функции и управленческие полномочия которого аналогичны соответствующим полномочиям органов исполнительной власти.

Поэтому заключение администрацией области (или другого равного субъекта Российской Федерации) соглашения с территориальными подразделениями Судебного департамента о передаче в его ведение функций по обеспечению в целом деятельности мировых судей правомерно.

Следует оговориться, что при всех позитивных моментах такая практика не исчерпывает проблемы в целом, поскольку не позволяет обеспечить единообразный подход к созданию и функционированию службы мировой юстиции.

Во-первых, подписание соглашений (договоров) не позволяет до конца устранить все противоречия, обусловленные пробелами в законодательстве.

Во-вторых, подписание соглашений зависит в первую очередь от инициативы местных властей. В том случае, если не все субъекты пойдут на такой вариант, не будет и единообразного решения вопросов обеспечения деятельности мировых судей, входящих в единую систему судов общей юрисдикции.

В-третьих, такие соглашения (договоры) могут быть расторгнуты в любое время по инициативе органов исполнительной власти субъекта РФ, в связи с чем не создают прочной основы деятельности мировой юстиции.