Мудрый Юрист

Факторный анализ обеспечения национальной безопасности

Основным методологическим подходом к исследованию сложнейшего социально-политического явления национальной безопасности является системный подход, предложенный Законом Российской Федерации "О безопасности" <1>. Системность заключается не только в триаде "личность, общество, государство", но и в сочетании внешней и внутренней безопасности и в структуре ее видов. Закон "О безопасности" позволяет рассматривать национальную безопасность как сложную многоуровневую функциональную систему, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия интересов личности, общества, государства и угроз этим интересам, как внутренних, так и внешних. Система национальной безопасности включает в себя следующие элементы: национальные интересы, угрозы национальной безопасности, систему обеспечения национальной безопасности. В свою очередь, система обеспечения национальной безопасности состоит из органов (в том числе МВД России), сил (в том числе милиция), средств, общественных объединений и граждан, призванных решать задачи обеспечения национальной безопасности. Она развивается и функционирует под воздействием определенного набора факторов, большинство из которых взаимосвязано, обладает комплексным и системным характером воздействия.

<1> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (в ред. от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ). Ст. 8 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.

Исследование проблем национальной безопасности на основе факторного анализа позволяет изучить различные аспекты явлений, что способствует достижению целей и решению поставленных задач. Национальные интересы, угрозы находятся в постоянной взаимосвязи с факторами внутренней и внешней среды, а также с действиями по обеспечению национальной безопасности. С позиции системного подхода обеспечение национальной безопасности представляется в качестве системы со специфическими структурными и функциональными компонентами, которая имеет свои внутренние связи и связи с окружающей средой и развивается под воздействием множества факторов (природных, политических, экономических, военных, социальных и др.), т.е. факторы влияют как на систему национальной безопасности в целом, так и на деятельность отдельных субъектов обеспечения национальной безопасности.

МВД России <2> является субъектом обеспечения национальной безопасности, который обеспечивает личную безопасность граждан и общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка; осуществляет меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений; оказывает помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

<2> См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Вопросы МВД РФ" // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации <3> представила угрозы национальной безопасности, анализ которых показывает, что главные из них в настоящее время и в обозримой перспективе носят преимущественно внутренний характер, имеют тенденцию интегрирования и превращения в трансграничные (сепаратизм, терроризм, организованная преступность). Следует подчеркнуть, что не все опасности следует возводить в ранг угроз национальной безопасности, на защиту от которых направлена деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности, но любые опасности при определенных условиях могут переходить в угрозы и наоборот.

<3> Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

В настоящее время преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности России, поэтому вопрос поиска оптимальных путей повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, и в первую очередь МВД России, приобретает большое значение. Президент России неоднократно отмечал, что "борьба с преступностью и коррупцией стала важнейшей политической задачей" <4>. В области борьбы с преступностью Концепцией национальной безопасности определено пять важнейших задач: выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности; привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний; расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

<4> Российская газета. 1999. 31 марта.

В развитие напутствий Президента России о "создании безопасных условий жизни граждан, снижения уровня преступности" <5> и "защите от криминала малого и среднего бизнеса, законопослушных, добросовестных граждан и предпринимателей" <6> Министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев указал на основные направления деятельности МВД России <7>: борьба с организованной преступностью и коррупцией, экономической преступностью, противодействие терроризму, а также решение миграционных вопросов <8>. Исследование состояния и перспектив развития современной обстановки в сфере борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности и на основе анализа директив МВД за последние три года <9> позволяет констатировать, что криминальная ситуация в целом остается под контролем, несмотря на рост преступности и возросшие объемы работы.

<5> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 27 мая. 2004. N 109.
<6> Путин В.В. Необходим системный подход // Щит и меч. 2006. 23 фев. N 8.
<7> См.: Нургалиев Р.Г. Приоритеты и тенденции // Щит и меч. 2006. 23 фев. N 8.
<8> См.: Филалеев М. Нургалиев указал три направления // Российская газета. 2005. 2 сент.
<9> См.: Директивы Министра внутренних дел РФ от 4 ноября 2004 г. N 4, от 24 декабря 2005 г. N 7 и др.

Вместе с тем представляет интерес исследование условий, в которых осуществляется деятельность МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности <10> и милиции как основной силы МВД России обеспечения национальной безопасности. Совокупность общественных реалий, в которых разворачивается деятельность милиции, в специальной литературе обычно обозначается понятием "оперативная обстановка". Существуют различные точки зрения по поводу содержания рассматриваемой дефиниции <11>, большинство из которых сводится к характеристике ее как профессионального, абстрактного на уровне прикладного ведомственного звена <12> (например, как совокупность значимых для организации деятельности милиции факторов, в которых они реализуют свои правоохранительные и правоприменительные функции <13>).

<10> Закон "О безопасности". Ст. 8.
<11> См.: Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 52 - 53.
<12> См.: Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования: Учебное пособие. М., 1982. С. 20 - 23; Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2000. С. 51 - 52.
<13> См.: Иванов Н.Н. Система изучения оперативной обстановки на территории республики, края, области. М., 1981. С. 6.

На наш взгляд, такой ведомственный подход несколько сужает направления деятельности МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности. Ведомственный подход позволяет учитывать только один элемент - преступность, поэтому, не отрицая возможность использования понятия оперативной обстановки при решении практических задач (например, в аналитической работе), предлагается к определению оперативной обстановки применять комплексный подход. При исследовании проблем обеспечения национальной безопасности можно использовать категорию "средовые факторы" <14>, которые оказывают влияние на деятельность милиции.

<14> См.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1999.

Одним из важнейших принципов обеспечения национальной безопасности является соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства <15>. При обострении противоречий в различных сферах жизнедеятельности общества происходит дисбаланс этих интересов. Сегодняшние средовые факторы характеризуются сложной криминогенной обстановкой в стране; разнообразием угроз для личности, общества и государства; низким жизненным уровнем населения и др. В нашей стране рост преступности в 2 - 3 раза выше общемировых показателей <16> и обусловлен прежде всего изменениями в экономической и социальной сферах, а именно: глубоким расслоением общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличением удельного веса населения, живущего за чертой бедности. Несмотря на положительные изменения в этой сфере, средняя заработная плата в бюджетной сфере ниже средней зарплаты по стране <17>. В мировой практике считается, что если разрыв между богатыми и бедными достигает соотношения 1:10, то такое общество и страна обречены на гибель. В России этот разрыв, по разным источникам составляет 1:13,9 <18> - 1:25,3 <19>, что свидетельствует, несмотря на неточную статистику, о том, что гармонично развиваться в таких условиях общество не может.

<15> Закон "О безопасности". Ст. 5.
<16> См.: Дьячковский С.А. Противодействие преступности в условиях новой тенденции криминальной ситуации в России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Рязань, 2004. С. 20.
<17> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр.
<18> См.: Луков В.В. Концепция национальной безопасности и терроризм // Материалы семинара "Научные основы национальной безопасности". М., 2005. С. 236.
<19> См.: В 25 раз меньше // Российская газета. 2006. 12 сент.

Такое положение обусловливает неустойчивость правопорядка в стране в целом, которая может привести к социальному взрыву. Социологи, изучающие индекс социального самочувствия общества, считают, что доля россиян с хорошим социальным самочувствием, пройдя низшую отметку в тревожном 1998 г., возросла с 19,9 до 39,5% <20>. Однако отмеченные сдвиги к лучшему не столь велики, чтобы можно было всерьез говорить об окончательном переломе в настроениях масс, так как большинство россиян по-прежнему недовольно своим материальным положением. Угрозу физическому здоровью нации представляет рост потребления наркотических веществ и алкоголя. В России только от отравления алкоголем, прежде всего его суррогатами, ежегодно умирает 40 тыс. человек <21>.

<20> См.: У реформы есть дети и пасынки // Российская газета. 2006. 25 апр.
<21> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005. 26 апр.

Средовые факторы, влияющие на деятельность МВД России по обеспечению национальной безопасности, дифференцируются на внешние и внутренние. К внешним факторам относятся компоненты, характеризующие правопорядок как объект воздействия МВД России: географические, политические, социально-экономические и демографические характеристики обслуживаемой территории; установки концептуальной среды, определяющие общие социально-политические задачи, основные направления и характер деятельности МВД и других государственных и общественных организаций по поддержанию правопорядка, а также состояние и деятельность государственных органов и общественных организаций, взаимодействующих с МВД в поддержании правопорядка. При криминологическом подходе к перечисленным факторам добавляются социальные, социально-психологические и другие <22>. К внутренним факторам относятся компоненты, отражающие состояние МВД России (структуру, штатную численность и укомплектованность личным составом, расстановку сил и средств, техническую оснащенность и т.д.), а также деятельность по поддержанию правопорядка (раскрываемость преступлений, розыск преступников, выявление правонарушений, административная практика, качество расследования и пр.). Эти факторы концентрируют основные внутренние проблемы эффективности деятельности МВД.

<22> См.: Аванесов Г.А. Криминологическое прогнозирование. М., 1972. С. 208 - 218.

На основе анализа научной литературы <23> средовые факторы можно дифференцировать на политические, юридические, экономические, техногенные, социально-культурные, преступность и правонарушения. Система МВД России чувствительна <24> к действию политических факторов, поскольку идеологически и организационно непосредственно ориентировано на поддержание существующей политической системы. При неоднозначности оценок происходящих в России перемен можно практически безусловно констатировать определенную политическую стабильность как в сфере собственно политических институтов России, так и в отношении к ним общества <25>. Перемены в правоохранительной сфере, новые политические и экономические реалии оказывают существенное влияние на состояние правопорядка и деятельность МВД России по его обеспечению. Исторический опыт свидетельствует, что "слабость государственных институтов всегда является необходимым условием возникновения насильственного этнического конфликта" <26>.

<23> См.: Булавин В.И. Национальная безопасность современной России: Дис. ... канд. полит. наук. Н. Новгород, 1999.
<24> См.: Правовая система общества: (общая часть): Курс лекций / Под общ. ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 86.
<25> См.: Теория управления: Учебник / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М., 2004. С. 66 - 67.
<26> Лейк Д., Ротшильд Д. Этнические страхи и глобальное участие: мировое распространение и разрешение этнических конфликтов // 1996. N 20.

Роль экономических факторов связана с влиянием экономической ситуации в стране на состояние МВД в целом. Социально-экономическое положение в России, характеризуемое ежегодными статистическими данными <27>, особенно влияет на уровень заработной платы сотрудников и оттока квалифицированных кадров, боеготовности и технической вооруженности, нехватку средств на приобретение криминалистической и специальной техники, средств связи, вычислительной техники и автотранспорта и пр. В свою очередь, теневая экономика как криминальное перераспределение ценностей непосредственно связана с несовершенством системы хозяйствования, неадекватностью существующих экономических отношений потребностям развития общества <28>. Техногенные факторы характеризуют оперативную обстановку с точки зрения возможности возникновения стихийных бедствий, крупных аварий, катастроф, эпидемий и т.п. В значительной степени влияют на деятельность МВД социально-культурные факторы, указывающие на социальные и национальные традиции и обычаи. В последние годы особое влияние оказывают этнические факторы, которые выступают как элемент геополитического фактора, оказывающего серьезное криминализирующее влияние на общество и государство. В таких условиях МВД должно не только контролировать националистические и этнопсихологические проявления в регионах, но и уметь их предупреждать, локализовывать и оперативно ликвидировать.

<27> См.: Вопросы статистики. 2004. N 2.
<28> См.: Колесников В.В. Экономическая преступность и рыночные реформы: политико-экономические аспекты. СПб., 1994.

При этом в сложной криминогенной обстановке увеличивается нагрузка на сотрудников МВД. Вместе с тем в течение последних лет принят ряд нормативных правовых актов, возложивших на МВД ряд дополнительных функций (противодействие терроризму, государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных органов и контрольных органов, обеспечение безопасности авиаперевозок, обеспечение обязательной дактилоскопической регистрации и др.) без соответствующего ресурсного обеспечения <29>. В результате осуществляется перераспределение штатной численности подразделений, реализующих основные задачи по борьбе с преступностью, что еще больше увеличивает нагрузку, а отдельные функции без дополнительных штатов остаются нереализованными.

<29> Федеральные законы "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", "О государственной дактилоскопической регистрации в РФ" и др.

Эффективное осуществление деятельности МВД диктует необходимость укрепления его кадрового потенциала. На протяжении последних пяти лет ежегодная сменяемость начальников горрайлинорганов стабильно составляет 20 - 22% от штатной численности руководителей этого звена. Фактически за год происходит смена каждого пятого руководителя горрайлиноргана, что сказывается на состоянии оперативно-служебной деятельности <30>. В настоящее время мерами по укреплению профессионального ядра МВД являются совершенствование работы с личным составом, укрепление морально-психологического климата в коллективах. При этом важным направлением в решении проблем противодействия преступности является не столько увеличение численности сотрудников МВД, сколько предупреждение правонарушений <31>.

<30> Приказ МВД России от 1 сентября 2005 г. N 700 "О неотложных мерах по повышению эффективности горрайлинорганов внутренних дел".
<31> Приказ МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности ОВД по предупреждению преступлений".

Важнейшим фактором укрепления кадрового состава является повышение уровня социальной защищенности личного состава и пенсионеров МВД. Благодаря своевременным мерам в целом удалось сравнительно безболезненно реализовать требования Федерального закона N 122 в части замены льгот денежной компенсацией. Тем не менее представляется целесообразным повышение размеров окладов денежного содержания с учетом уровня инфляции. Одной из наиболее важных социальных проблем МВД России по-прежнему остается обеспечение личного состава жильем <32>. Для решения жилищного вопроса перспективным направлением является участие в накопительно-ипотечной системе <33>. Недостаточный уровень технической оснащенности милиции выражается в неукомплектованности подразделений основными видами техники. Причем более половины техники морально устарело и подлежит списанию, поэтому требуется укрепление материально-технической базы в соответствии с законодательством <34>.

<32> См.: Более 141 тыс. сотрудников милиции, военнослужащих внутренних войск и пенсионеров - бесквартирные // Российская газета. 2006. 11 апр.
<33> См.: Нургалиев Р.Г. Приоритеты и тенденции // Щит и меч. 2006. 23 фев.
<34> Распоряжение Президента РФ от 2 августа 2004 г. N 352-рпс.

Таким образом, основным средовым фактором, влияющим на функционирование МВД России, является преступность, воздействующая прямым и косвенным образом. Прямое воздействие преступности связано с количеством регистрируемых преступлений, особенно тяжких; совершенствованием способов их совершения и сокрытия; организованным характером преступности. Это, в свою очередь, влечет за собой повышение интенсивности работы сотрудников, а также степени риска при пресечении преступлений и задержании преступников. Косвенное влияние преступности может выражаться в деморализации или коррупции среди сотрудников. В связи с этим в действующей Концепции национальной безопасности России необходимо отметить, что преступность приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности, а при разработке стратегии обеспечения национальной безопасности Российской Федерации необходимо отдельно выделить вопрос о реформировании российской правоохранительной системы, приведения ее в соответствие со сложившимися условиями. В документах, связанных с Концепцией национальной безопасности (доктринах, стратегиях и т.п.), целесообразно отразить, что проблема качественного повышения эффективности функционирования правоохранительной системы, особенно МВД России, имеет огромное значение, поскольку от результатов такой реформы в значительной степени зависит защита национальных интересов личности, общества и государства от реальных угроз национальной безопасности.

В заключение отметим, что в настоящее время необходимо привести деятельность МВД России в соответствие со средовыми факторами, с тем чтобы обеспечить национальную безопасность страны. Для этого МВД России должно быть управляемым, устойчивым и мобильным, способным адекватно и оперативно отреагировать на любые изменения оперативной обстановки; социально воспринятым, опирающимся на широкие слои населения и институты гражданского общества.