Мудрый Юрист

Правовые проблемы экологического аудита в России

Марьин Е.В., специалист Правового департамента МПР РФ.

Когда мы слышим слово "аудит", как правило, у нас возникает ассоциативное представление о той или иной проверке конкретной деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Тем не менее экологический аудит, как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, выходит за рамки обычного понимания "аудита" и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности.

В России, к сожалению, на данный момент отсутствует законодательное регулирование, детализация экологического аудита. Конечно, ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вводит законодательно закрепленный термин: "экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности" <1>. По нашему мнению, эта очень общая формулировка не раскрывает правовое значение, смысл данного понятия.

<1> Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

К тому же существовали Приказы Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. N 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" и от 16 июля 1998 г. N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации", но на современном этапе развития экологических правоотношений они потеряли свою актуальность.

Таким образом, вырисовывается интересная картина: законодательно экологический аудит предусмотрен, а порядок его реализации - нет, хотя со вступлением России в ВТО такие попытки делаются. Речь идет о введении в законодательную базу Российской Федерации стандартов серии ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента".

Отправной точкой для развития российского законодательства по данному направлению могут служить и принципы Декларации Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и развитию:

<2> См.: Декларация Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и развитию. Принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. // КонсультантПлюс: Международные правовые акты.

В России принят Федеральный закон, предусматривающий использование регламентов и стандартов в процессе осуществления хозяйственной деятельности юридического лица, - это Федеральный закон "О техническом регулировании" <3>.

<3> См.: Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ и от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Сфера применения Федерального закона "О техническом регулировании" включает в себя также регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. То есть включает в себя не только весь жизненный цикл продукции, но и процессы ее производства. Особое внимание уделяется безопасности продукции и процессов производства. Именно это является приоритетной и базовой сферой правоотношений, затрагивающих вопросы охраны окружающей среды и рассматриваемых Европейским союзом.

Следует учесть, что стандарт серии ИСО 19011-2003 является не техническим, а "универсально-управленческим", детально прописывающим порядок организации управления охраной окружающей среды. Кроме того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам.

Причем он может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. После положительного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т.е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Кстати, за рубежом очень часто банк, давая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска исходя из экологически защищенной деятельности заемщика.

Тем не менее, как показывает практика, подобные стандарты российскими правоприменителями игнорируются. К тому же данные стандарты требуют некоторой доработки применительно к нашей стране, так как нормативное регулирование экологического аудита находится только в стадии становления. Да, об этом много говорят ученые-теоретики <4> и практики <5> в области охраны окружающей среды, но слова никак не становятся формально-определенными, установленными и охраняемыми государством нормами права.

<4> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Высшее образование, 2006.
<5> См.: Чикунова Е.П. Экологический аудит: проблемы и перспективы // Менеджер-эколог. 2006. N 5. С. 36 - 41.

Таким образом, можно констатировать, что в России существует проблема игнорирования требований обязательных стандартов.

Как известно, экологический аудит подразделяется на обязательный и добровольный. Однако в данной области существует определенный правовой пробел, так как нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита.

Поэтому решение данных проблем видится, во-первых, в принятии Постановления Правительства "Об организации и проведении экологического аудита в РФ". В его основу могут лечь основополагающие принципы и начала данного стандарта, которые обретут форму, более традиционную для российской правовой доктрины - Постановления Правительства, причем его нормы должны носить строго категоричный императивный характер, детально прописывающие многие процедуры начиная от предпосылок экологического аудита, структуры, содержания и порядка проведения обязательного экологического аудита и заканчивая получением экологического сертификата с фирменными знаками соответствия стандартам международного уровня серии ИСО 19011-2003.

Во-вторых, необходимо изменение менталитета российского предпринимателя, касающегося охраны окружающей среды. Нужно доказательно обосновать назревшие преимущества использования добровольного экологического аудирования, которое является перспективной и очень важной составляющей экологической политики любого солидного предприятия. Также необходимо стремиться к повышению российской экологической бизнес-культуры и бизнес-этики посредством проведения, например, различного рода разъяснительных семинаров по экологическому аудиту, привлекая как "наших" специалистов, так и профессионалов международного уровня.

Лицензирование аудиторской деятельности предусмотрено и ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" <6>. Как следует из анализа указанного законодательства, понятия "аудит", "аудиторская деятельность" понимаются им в узком смысле слова, как деятельность исключительно в сфере финансового аудита, и не включают иные виды аудита, в том числе экологический.

<6> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ и от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.

Отсутствие экологического аудита в перечне лицензируемых видов деятельности во многом объясняется неопределенностью предназначения данного инструмента в рамках самого экологического законодательства. Федеральный закон "Об охране окружающей среды", как известно, содержит правовое определение экологического аудита (ст. 1), но не дает представления относительно его места в общем, правовом механизме охраны окружающей среды. Экологический аудит в этих условиях остается неким чужеродным элементом, попытки практического применения которого наталкиваются на нежелание законодателя четко определить его место, функции, задачи, юридические последствия и т.п. <7>.

<7> См.: Новикова Е.В., Петрова Т.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2003. N 3. С. 14.

Таким образом, необходима разработка специального организационно-правового механизма регулирования экологического аудита вообще и обязательного экоаудита в частности, с четкими функциональными обязанностями и ответственностью участников независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований экологического законодательства. Следует законодательно на федеральном уровне закрепить случаи проведения обязательного экологического аудита, например, при учете экологических показателей в процессе приватизации предприятий или при реализации процедуры банкротства.