Мудрый Юрист

Отражение понятия "правовой контроль" в юридической науке

Макштарева С.Л., преподаватель учебного центра УВД Мурманской области.

В последнее время в литературе стало использоваться понятие "правовой контроль" как одно из направлений правоохранительной деятельности. На наш взгляд, сегодня достаточно сложно точно определить, что такое правовой контроль, возможно, следует начать с определения понятия "контроль" в целом. Определение контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка С.И. Ожегова <1>. Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер к прекращению ненужного развития события. Контроль как управленческая функция имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию. Это состояние определяется законами и подзаконными нормативно-правовыми актами, распоряжениями и т.д. По результатам контрольных проверок устанавливаются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние <2>. В.М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента: проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания <3>.

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1973. С. 268.
<2> Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 164; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов, 2003. С. 13 - 14; Советское административное право / Под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной М., 1982. С. 96 - 97.
<3> Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.

Ряд авторов рассматривают контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, одного из авторов учебника по административному праву Российской Федерации, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются следующие элементы: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины <4>. Однако большинство специалистов выделяют в качестве одного из основных видов контроля контроль органов исполнительной власти <5>. Специалисты подчеркивают, что "целью контроля за деятельностью органов исполнительной власти органами и должностными лицами самой системы исполнительной власти является обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-культурной, административно-политической, в том числе правоохранительной, областях государственного управления за счет реализации собственных "внутренних" возможностей системы исполнительной власти" <6>. В результате с учетом специфики и роли в государственном управлении отдельных органов исполнительной власти в данном случае контроль обычно подразделяют на общий, ведомственный, надведомственный. В данной классификации к ведению общего контроля относится обследование деятельности различных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ, правительства республик, входящих в Российскую Федерацию, и других субъектов РФ, имеющих правительство, администраций краев, областей и иных субъектов РФ.

<4> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 297.
<5> См., например: Административное право. Общая часть / Под ред. В.А. Юсупова; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.
<6> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. С. 755.

Ведомственный контроль осуществляется внутри той или иной отрасли в отношении подчиненных органов и организаций всеми федеральными органами исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции. И наконец, надведомственный контроль осуществляется в отношении не находящихся к ним в ведомственной подчиненности органов и организаций со стороны органов межотраслевой компетенции и некоторых органов отраслевой компетенции, наделенных соответствующими контрольными полномочиями. Представляют интерес, на наш взгляд, и высказываемые в специальной литературе взгляды, согласно которым контроль занимает особое место в системе правового регулирования. Правовое регулирование заключается в последовательном юридическом воздействии на общественные отношения и включает несколько стадий <7>, среди которых предлагается выделять стадию правового контроля <8>.

<7> См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 34 - 35; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 55.
<8> Еременко Ю.П. Право как фактор единства правовой системы // Советская правовая система в период перестройки: Сб. научных трудов. Волгоград, 1990. С. 15.

Анализ научной литературы по вопросам контроля, а также действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о существовании следующих видов контроля: государственного - осуществляемого органами государственной власти за соблюдением законодательства, требований иных нормативно-правовых актов в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах; муниципального - осуществляемого на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; производственного - осуществляемого субъектами хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном их уставами в целях обеспечения выполнения в процессе этой деятельности требований, установленных законодательством и иными нормативно-правовыми актами; общественного - осуществляемого общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством за подготовкой и принятием исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих их интересы, и предотвращения нарушения законодательства в той или иной сфере.

В зависимости от статуса органов, осуществляющих государственный контроль, можно выделить следующие его виды: президентский контроль; контроль законодательной власти; контроль исполнительной власти; судебный контроль; прокурорский надзор; контроль Уполномоченного по правам человека. До августа 2001 г. в законах и других нормативно-правовых актах не раскрывалось понятие "государственный контроль". Принятый 8 августа 2001 г. Федеральный закон N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <9> внес некоторую определенность в данный вопрос, но не смог решить всех проблем. В соответствии с названным Законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами (далее также - обязательные требования). Такое определение в Законе государственного контроля (надзора) приводит, на наш взгляд, к следующим выводам: во-первых, не делается различия между контролем и надзором, что является по меньшей мере некорректным; во-вторых, государственный контроль (надзор) сводится только к проведению проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия, как сбор информации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям. Таким образом, российский законодатель не учел мнения большинства исследователей в области контроля и, в отличие от ранее приводимых понятий контроля, дал свое, более узкое его понимание.

<9> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169; N 40. Ст. 3820.

В правовых актах закрепляются назначение, цели и гарантии осуществления государственного контроля, определяются его субъекты и объекты, устанавливаются процедурные формы его осуществления. При правовой регламентации контроля значительное внимание уделяется защите прав и свобод человека и гражданина во время осуществления контроля.

Реализация контроля обеспечивается возможностью применения различных видов государственного принуждения <10>. Но сводить контроль только к принуждению, однако, не стоит, к последнему прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Посредством контроля выявляются сбои в государственном управлении, проводится корректировка, изменение правовых норм, структурных элементов органов государственной исполнительной власти. Основное назначение контроля - способствовать выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечить большую ритмичность и целеустремленность в работе государственного аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий.

<10> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2000. С. 395.