Мудрый Юрист

Финансово-правовой статус Российской Федерации как кредитора в международных государственных кредитных отношениях

Якушева Е.Е., старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.

Государство на рынке долговых обязательств может выступать в качестве не только должника и гаранта, но и кредитора.

В соответствии с Договором от 4 декабря 1991 г. "О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР" <1> Российская Федерация не только унаследовала долговые обязательства СССР, но и получила права на все активы бывшего СССР. На конец 1991 г. задолженность зарубежных стран перед СССР оценивалась в сумму более 85 млрд. руб., или - по официальному курсу Госбанка СССР <2> - 0,59 руб. за 1 долл. - 149 млрд. долл. <3>.

<1> СПС.
<2> Центральный банк РФ регулярно публикует курсы пересчета валют развивающихся стран в рубли Госбанка СССР, которые впоследствии переводятся в американские доллары. Порядок установления и опубликования официального курса иностранных валют утвержден Приказом ЦБ РФ от 18 декабря 1996 г. N 02-464 "О порядке установления и опубликования Банком России официального курса Госбанка СССР" (текст приказа официально опубликован не был. См. справочно-правовую систему "КонсультантПлюс"). В соответствии с указанным Приказом ЦБ РФ устанавливает официальный курс на основе метода "взвешенной валютной корзины" (до введения евро она включала 6 видов валют, сейчас 5), применявшегося Госбанком СССР с 1981 г. Базой расчета официальных курсов является официальный курс Госбанка СССР, установленный с 25 декабря 1991 г.
<3> World Debt Tables. 1992 - 1993. W., 1992. Vol. 1. P. 35.

Практически вся задолженность иностранных государств перед Российской Федерацией приходится на развивающиеся и бывшие социалистические страны <4>. В послевоенное время СССР оказывал этим странам экономическое и техническое содействие в различных формах, включающих в себя проектные и исследовательские работы, сооружение производственных, сельскохозяйственных и инфраструктурных объектов, поставки связанных с этим оборудования и материалов, подготовку и обучение местных специалистов, комплексное сотрудничество, сочетающее все или несколько перечисленных работ, поставок и услуг, в том числе сооружение объектов под ключ <5>. Большая часть межгосударственных кредитов фактически являлась завуалированной формой безвозмездной финансовой поддержки (помощи) дружественных СССР политических режимов в странах третьего мира. Из предоставленных кредитов значительная часть не возвращалась в срок или вообще не возвращалась.

<4> Звонова Е.А. Международное внешнее финансирование в современной экономике. М., 2002. С. 311.
<5> Условия погашения и обслуживания кредитов, предоставленных Союзом ССР, предусматривали значительные льготы. Так, доля кредитов, предоставленных по ставке 3% годовых и ниже, составляла более 85%, в том числе на цели экономического сотрудничества - 95%, в то время как сам Советский Союз привлекал заемные средства (фондировался) по ставкам в 2 - 3 раза больше названных. Что касается периода погашения кредита, то этот важнейший элемент практики международного кредитования не играл заметной роли в кредитной деятельности СССР: заемщики были заранее убеждены в том, что получат пролонгацию. Так, собственно, и проходило в реальной жизни.

Значительные изменения, связанные с урегулированием задолженности иностранных государств нашей стране, произошли после вступления Российской Федерации в Парижский клуб в 1997 г. <6>. Вступая в Парижский клуб, Российская Федерация добилась при оценке величины своих активов фиксации курса рубля к доллару США на уровне официального курса Госбанка СССР, существовавшего на момент подписания кредитного соглашения (примерно 0,59 руб. за 1 долл.), а также признания в качестве активов, с которыми страна вступала в Клуб, всех видов кредитов, в том числе и военных <7>.

<6> Распоряжение Президента РФ от 16 сентября 1997 г. N 378-РП "О присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника" // СЗ РФ. 1997. 22 сентября. N 38. Ст. 4360.
<7> Хейфец Б.А. Решение долговых проблем: мировой опыт и российская действительность. М., 2002. С. 181.

Необходимо отметить, что величина задолженности и активов Российской Федерации в рамках Парижского клуба примерно совпадали <8>, но не совпадал круг должников и кредиторов Российской Федерации. По указанной причине осуществление конверсионных операций по обмену долговых обязательств Российской Федерации на долги третьих стран не представлялось возможным.

<8> Шохин А.Н. В Париж по делу, срочно // Финансовый контроль. 2003. N 2. С. 25.

Другая проблема - несогласованность позиций сторон по суммам задолженности. Многие соглашения о предоставлении советской помощи не оформлялись должным образом или были секретными, оставляя многие вопросы нерешенными в отношении как реальной суммы задолженности, так и метода ее определения, имея в виду соотношение курсов валютного рубля, в котором номинировались суммы кредита, и долларом США, а также другими твердыми валютами, в которых фиксировались цены. Необходимо согласиться с О.В. Карелиным в том, что "проблематичность возврата кредитов определяется не только несостоятельностью российских должников, но и тем, что со многими странами кредитные соглашения в свое время не были оформлены. Подобные кредиты следовало бы оформить векселями или двусторонними договорами, а долги по межправительственным соглашениям переоформить в ценные бумаги, что дало бы возможность проводить операции по их обмену, продаже, переуступке, конвертированию в ценные бумаги, инвестиции и т.п. Все это требовало значительных дипломатических усилий, многие из которых оказывались тщетными. В итоге Россия располагала в большей степени не активами, а обещаниями получателей советских кредитов компенсировать в той или иной форме материальные затраты страны" <9>.

<9> Карелин О.В. Регулирование международных кредитных отношений России. М., 2003. С. 65.

Заметим, что регулярно возвращали долги только Индия, Пакистан, Индонезия и Вьетнам, но в большинстве случаев возврат долгов производился не в твердой валюте, а товарами <10>. Так, в результате достигнутого в 1993 г. компромисса по изменению курса рупии к рублю сумма долгов Индии была уменьшена на треть, что стимулировало развитие традиционных торгово-экономических связей с этой страной и обеспечило стабильное поступление индийских товаров в Россию ежегодно на 1 млрд. долл. в погашение советских кредитов, использованных в свое время для укрепления народного хозяйства и обороноспособности Индии <11>.

<10> Леонов Р.А. Управление внешними финансовыми активами СССР // Финансы. 2001. N 11. С. 69.
<11> Лебедев А.И. Долговые проблемы и вызовы глобализации. М., 2002. С. 66.

Тем не менее эффективность применяемых методов урегулирования задолженности оказалась невысокой, особенно если учесть, что согласно межправительственным соглашениям Российская Федерация должна была получать в погашение долгов развивающихся стран по 15 - 17 млрд. долл. ежегодно, а получала только по 150 - 170 млн. долл. ежегодно <12>.

<12> Лебедев А.И. Указ. соч. С. 67.

Для изменения положения в лучшую сторону предпринимались различные меры, включая активизацию операций на рынках вторичных ценных бумаг, в том числе путем продажи со скидкой к номиналу долгов третьим лицам и самим должникам, а также конвертацию долгов в акции, недвижимость, другую собственность.

Для Российской Федерации сотрудничество с Парижским клубом в качестве кредитора предоставляет определенные права, но и накладывает отдельные обязательства.

С одной стороны, вступив в Парижский клуб, Российская Федерация получила официально признанный статус международного кредитора, что уравняло статус требований Российской Федерации с требованиями других международных кредиторов. Это означает, что если та или иная страна-должник подписала соглашение с Парижским клубом и одновременно имеет задолженность перед Российской Федерацией, то она автоматически принимает на себя обязательства возвращать долги Российской Федерации, как она делает это в отношении США, Франции, Германии. Кроме того, после вступления в Парижский клуб Российская Федерация получила в свое распоряжение всю систему международного воздействия на 24 страны-должника, имеющие соглашения с этим межправительственным институтом. Если страна-должник не выполняет своих обязательств, т.е. не выплачивает долги, то к ней могут применяться различные санкции, включая свертывание международных финансовых программ или серьезный прессинг со стороны политических лидеров других государств-кредиторов, входящих в Клуб.

С другой стороны, принятие Российской Федерации в Парижский клуб наложило на нее обязательства по списанию части активов с тяжело обремененных долгами стран. Данный инструмент активно используется клубом при урегулировании задолженностей. В группу из 42 слаборазвитых стран, подпадающих под Инициативу по облегчению долгового бремени беднейших стран с высоким уровнем внешней задолженности (HIPC) по списанию долга, входят 26 должников Российской Федерации, в том числе 15 государств - в группу из 23 стран, для которых уже реализована инициатива HIPC.

По объему списания долгов Российская Федерация занимает четвертое место в мире после Японии, Франции и Германии, а по отношению списанных долгов к ВВП - 0,3% в 2001 г. - вышла на первое место <13>.

<13> Хейфец Б.А. Указ. соч. С. 183.

Присоединение Российской Федерации к Парижскому клубу кредиторов, повлекшее за собой сокращение объема задолженности иностранных государств, в то же время привело к созданию более надежного механизма их возврата. Так, ранее Алжир, Вьетнам, Индонезия и Монголия выплачивали Российской Федерации по кредитным соглашениям бывшего СССР 150 - 170 млн. долл. в год, а после вступления в Парижский клуб сумма платежей в твердой валюте увеличилась в несколько раз и составляет около 700 млн. долл. По данным Министерства финансов РФ, увеличилось число государств, регулярно выполняющих свои долговые обязательства. В их числе Тунис, Марокко, Индия, Вьетнам и др. Индия в пересчете на доллары США выплачивает 500 - 600 млн. долл. в год, Вьетнам - 100 - 150 млн. долл. ежегодно <14>.

<14> Там же. С. 184.

Помимо вступления в Парижский клуб Российская Федерация предпринимала и другие меры по урегулированию долгов иностранных государств, которые приводили к уменьшению их объема. Так, уменьшение произошло за счет взаимозачета задолженности с бывшими европейскими странами - членами СЭВ (более 10 млрд. долл.). Был также осуществлен пересчет долга Вьетнама, Кубы и Монголии по новому курсу 1 руб. за 1 долл., в результате чего долговые активы Российской Федерации сократились почти на 21 млрд. долл. Была проведена реструктуризация долга нескольких развивающихся стран, осуществлен ряд конверсионных операций.

Таким образом, несмотря на серьезные трудности политического, экономического и организационного порядка, за прошедшие годы сложился определенный набор средств, позволяющий в той или иной степени, с большими или меньшими издержками, обеспечивать если не полную, то хотя бы частичную возвращаемость долгов, накопленных в прошлые годы развивающимися странами в основном Советскому Союзу, а затем по правопреемству перешедшими Российской Федерации.

Важная, хотя и относительно небольшая, часть долговых активов Российской Федерации приходится сегодня на задолженность государств СНГ.

В отличие от основной части российских требований на страны дальнего зарубежья, эти активы являются результатом экономической политики, проводившейся самой постсоветской Россией. Тем не менее и в данной сфере накопилось немало проблем. Среди них вопросы низкой платежной дисциплины стран Содружества, перманентные обращения с просьбами о реструктуризации, включая списание задолженности, попытки перейти к товарной форме погашения вместо денежной.

Исследование зарубежных активов Российской Федерации было бы неполным без рассмотрения проблемы российской собственности за рубежом и других нефинансовых активов, а также вывезенного в конце XIX - начале XX в. российского золота.

По оценке Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, общая стоимость заграничной собственности Российской Федерации составляет около 3,5 млрд. долл. США. Счетная палата РФ оценила ее в 300 млрд. долл. США. Общественный экспертный совет по зарубежной собственности и английское частное агентство "Pinker" дают еще более внушительную цифру - 400 млрд. долл. США <15>.

<15> Подробнее см.: Гайдаржи С.И. Возможность использования зарубежных активов государства и корпоративных структур для снижения долговой нагрузки бюджета // Материалы научно-практической конференции "Эффективность управления государственным долгом". М., 2004. С. 133.

Следует отметить, что помимо недвижимости (земельных участков, строений) в состав государственной заграничной собственности Российской Федерации входит иное имущество и имущественные права (паи и акции зарубежных компаний, акционерный капитал). Нередко зарубежные компании учреждались с участием государственных средств и имущества бывшего СССР.

Учет федерального имущества за рубежом ведется лишь с 1995 г. <16>, причем по балансовой стоимости, которая не отражает реальной рыночной стоимости объектов, тем более что на указанные объекты не начисляется амортизация и практически не учитывается изменение курсовых соотношений валют.

<16> См.: Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом".

В целях учета зарубежного имущества Правительство РФ издало Постановление от 3 сентября 1998 г. N 1025 "Об утверждении плана мероприятий по повышению эффективности использования государственного имущества Российской Федерации, находящегося за границей" <17>. Согласно указанному Постановлению инвентаризации и рыночной оценке силами привлеченных фирм-консультантов подлежат свободные и не используемые по назначению объекты. Европейский банк реконструкции и развития выделил кредит в размере 300 млн. долл. США на поиск и оценку объектов зарубежного имущества Российской Федерации. Однако финансирование данной программы было приостановлено.

<17> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4533.

Таким образом, до сих пор не завершена работа по переоформлению заграничной собственности бывшего СССР на Российскую Федерацию. В состав указанного имущества входят земельные участки, строения дипломатических и торговых представительств, предприятий с российским капиталом, собственность Русской церкви, недвижимость, полученная по репарациям после Второй мировой войны.

Остановимся на вопросе вывезенного за рубеж в конце XIX - начале XX в. российского золота <18>. С 1880 г. в Российской Федерации широко использовалась практика, согласно которой индустриальная модернизация страны проводилась за счет кредитов, предоставляемых зарубежными странами под "залоговое золото" России <19>. В качестве гарантии на депозит ряда зарубежных банков было отправлено русское золото. С 1914 по 1917 г. царское правительство направляло русское золото за границу в целях приобретения вооружения и амуниции, но зарубежные страны недовыполнили военные поставки в Россию не менее чем на 80%. Не было и возврата золота. Таким образом, в результате подобных операций с 1880 по 1917 г. две трети золотого запаса России осело в банках Англии, США, Франции и Японии. На сегодняшний день стоимость российского золота, находящегося за рубежом, оценивается примерно в 300 млрд. долл. США <20>.

<18> Данная тема требует более подробного и всестороннего исследования. В рамках настоящей статьи мы остановимся лишь на основных моментах.
<19> Так, в 1888 г. французскими банкирами был предоставлен России кредит в размере 8 млн. золотых франков для ускорения темпов железнодорожного строительства.
<20> Деловая жизнь. 1999. N 4 - 5. С. 7.

Необходимо отметить, что Российская Федерация в настоящее время является крупным кредитором иностранных государств и иных субъектов международного права.

Согласно ст. 122 БК государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (п. 1 ст. 124 БК).

В соответствии с п. 3 ст. 124 БК федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:

Кредиты иностранным государствам и иным субъектам международного права предоставляются на основании Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета. Программа представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год с указанием цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в данном финансовом году. Причем согласно ст. 3 Федерального закона "О Федеральном бюджете на 2006 год" <21> в 2006 г. предельный размер ассигнований федерального бюджета на реализацию Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г. предусмотрен в сумме до 21336257,8 тыс. руб.

<21> СЗ РФ. 2005. 26 декабря. N 52 (ч. 2). Ст. 5602.

Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам), заключенным с 1 января 2003 г., осуществляется при условии исполнения указанными государствами и их юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным Российской Федерацией кредитам.

В случае неиспользования каким-либо иностранным государством, его юридическим лицом кредита или части кредита, предоставляемого Российской Федерацией в 2006 г., средства федерального бюджета могут перераспределяться Правительством РФ между странами-заемщиками, включенными в Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г.

Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении в качестве отдельного приложения к этому закону (п. 1 ст. 125 БК). Так, в соответствии с Программой предоставления Российской Федерацией кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 г., содержащейся в приложении 52 к Федеральному закону "О Федеральном бюджете на 2006 год", общий объем кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам, составляет 746,023 млн. долл. США <22>. В частности, планируется предоставление кредитов Республике Болгария в размере 3,262 млн. долл. США; Социалистической Республике Вьетнам - 44,780 млн. долл. США; Республике Индия - 422,191 млн. долл. США; Китайской Народной Республике - 28,290 млн. долл. США; Республике Куба - 147,500 млн. долл. США <23>.

<22> Там же.
<23> Там же.

Суммы погашения и уплаты процентов по долгам иностранных государств на 2006 г. установлены в приложении 53 (секретно) к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2006 год" <24>.

<24> Там же.

В случае неутверждения программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год в указанный срок действия ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год до утверждения новой программы (п. 1 ст. 125 БК).

Необходимым основанием для предоставления государственных кредитов является подписание соответствующего договора (соглашения) с заемщиком.

Договор о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов на сумму более 10 млн. долл. США может быть подписан российской стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в составе программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов.

Договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов предоставления государственных кредитов Российской Федерацией, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Договоры о предоставлении государственных кредитов Российской Федерацией подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме федерального закона, если <25>:

<25> СЗ РФ. 1998. 3 августа. N 31. Ст. 3823.

В Бюджетном кодексе РФ содержатся положения, предусматривающие возможность урегулирования долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

Одним из основных методов урегулирования задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией является реструктуризация долга, под которой понимается погашение иностранными государствами своих долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация долга иностранных государств перед Российской Федерацией может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы задолженности (п. 2 ст. 124 БК).

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов.

Другим методом урегулирования задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ, является уступка прав требований по долговым обязательствам. Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Российской Федерацией может быть осуществлена в соответствии со специальным федеральным законом либо в соответствии с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 128 БК).