Мудрый Юрист

К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения *

<*> Sherstoboev O.N. On the issue of the contents of administrative-law status of the agency of administrative power: certain methods problems of determination.

Шерстобоев О.Н., старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации.

Статья посвящена рассмотрению вопросов определения административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти, который, по мнению автора, конструируется совокупностью цели и задач деятельности органа, функций, полномочий.

Ключевые слова: административно-правовой статус, органы исполнительной власти, административно-правовое положение коллективных субъектов, эффективность государственного управления, нормативно-правовое регулирование.

The article is dedicated to the problem of the current administrative law. The issues of the definition of the administrative and legal status of federal organs of the executive power which is formed by the totality of its aims and objects, functions and authorities are considered there.

Key words: administrative-law status, agencies of executive power, administrative-law status of collective subjects, efficiency of state management, normative-law regulation <*>.

Проблема определения содержания административно-правового статуса органа исполнительной власти в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции <1>. Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам <2>. Довольно часто цитируется точка зрения Д.Н. Бахраха, выделившего в структуре административно-правового статуса три блока: целевой, структурно-организационный, компетенционный <3>. И.Л. Бачило назвала девять основных параметров, необходимых для согласования правового статуса всех федеральных органов, позволяющих "наиболее оптимально решить задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном плане" <4>. Тем не менее собственно содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти данный перечень не представляет. Ряд из указанных элементов, безусловно, является частью такого статуса, а другие оказывают на него влияние, наполняя его содержанием, или вообще закладывают основу эффективной деятельности органа.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд-во г-на Тихомирова, 2001.
<2> Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 200 - 201.
<3> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 155.
<4> Бачило И.Л. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 147 - 148.

Представляется, что административно-правовой статус органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию органа исполнительной власти). Организационную составляющую органа следует признать внешним элементом статуса, влияющим на его содержание: организация центрального аппарата, подразделений органа, их учреждение и упразднение; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. Цель как неотъемлемая составляющая правового статуса органов исполнительной власти определяется их управленческой сущностью. Ведь государственное управление всегда выступает как целенаправленное воздействие. Г.В. Атаманчук справедливо писал: "Зачем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления" <5>. Именно поэтому правильное определение цели должно стать первым этапом нормативного закрепления административно-правового статуса органа исполнительной власти.

<5> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд. М.: Омега-Л, 2006. С. 47.

Цель деятельности указывает на предназначение органа, она формулируется в общей форме и не должна быть достижимой в ближайшей перспективе. Быстрая реализация управленческой цели повлечет бесполезность учрежденного органа, его ненужность и, как следствие, необходимость его ликвидации (реорганизации). В результате административная система потеряет стабильность, что негативно скажется и на эффективности государственного управления в целом. Примеры можно легко отыскать в истории. Например, исследователи указывают на недостаточную эффективность органов государственного управления Московской Руси (приказов). Обращается внимание на дублирование функций, выполнение различными органами схожих полномочий <6>. А как представляется, в первую очередь все сводилось к слабому целеполаганию при учреждении данных органов. То есть государство не всегда четко представляло, для чего нужен приказ и, как следствие, для каких сфер он предназначен, какие ему нужны полномочия.

<6> Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. С. 62.

Задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты управления. Например, в Положении о МВД России <7> перед данным органом ставится девять задач: среди них, например, разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нормативного правового регулирования; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения; управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности и иные задачи. Безусловно, указанные задачи отражают характер деятельности Министерства, проблема заключается в том, что в нем не закрепляется цель данного органа. Подобная ситуация прослеживается и в подавляющем большинстве актов, закрепляющих правовой статус федеральных органов исполнительной власти.

<7> Положение о МВД России, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 (в ред. Указов Президента РФ от 9 июня 2006 г. N 576, от 20 сентября 2006 г. N 1023, от 21 марта 2007 г. N 403, от 23 октября 2008 г. N 1517, от 17 ноября 2008 г. N 1625, от 28 февраля 2009 г. N 233) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149; 2006. N 24. Ст. 2584; 2007. N 13. Ст. 1540; 2008. N 43. Ст. 4921; 2008. N 47. Ст. 5431; 2009. N 9. Ст. 1088.

Отчасти это объясняется сложностью современных политических систем, при которых государствам затруднительно в лаконичной формулировке правовой нормы выразить основное предназначение своих органов. В этом смысле единую цель заменяет перечень задач. Но все-таки данное предположение методологически не верно: цель должна быть единой и определять систему задач. В противном случае главное предназначение органа может формулироваться исходя из сиюминутной политической конъектуры либо вышестоящими органами, либо самим органом. В такой ситуации в содержание задач каждый раз будет вкладываться иной смысл, между ними могут расставляться разные приоритеты, когда основное предназначение органа устанавливается лишь одной задачей (группой задач). Иногда цель деятельности следует не из положения о соответствующем органе, а выводится из иных нормативных правовых актов. Например, Закон Российской Федерации "О милиции" закрепляет общее предназначение органов внутренних дел, определяя милицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами (ст. 1) <8>. Тем не менее правовой статус большинства органов не обеспечивается подобными законами, кроме того, цель - это неотъемлемая часть административно-правового положения каждого органа государственной администрации, а значит, она должна найти отражение в соответствующем положении, даже путем частичного дублирования норм иных нормативных правовых актов.

<8> Закон РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (в ред. ФЗ от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6248.

Еще одна проблема установления предназначения органа заключается в том, что в действующих актах понятие цели подменяется перечнем функций, обозначенных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (далее - Указ N 314) <9>. Безусловным достоинством данного акта является закрепление системы организационно-правовых форм органов исполнительной власти государства, а также критериев их классификации. Например, согласно п. 3 Указа N 314 за федеральным министерством закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Данная формулировка полностью дублируется в первых пунктах всех положений о федеральных министерствах. Так, согласно п. 1 Положения о МВД России данное ведомство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. Но ведь функции и цель представляют различные категории административно-правового положения органа государственной администрации. Цель первична, на ее основе перед органами ставятся задачи, а уже затем, исходя из них, формулируются функции. Поэтому правильнее определять орган именно через его главное предназначение, а уже затем обозначать иные элементы статуса.

<9> Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указов Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649, от 14 ноября 2005 г. N 1319, от 23 декабря 2005 г. N 1522, от 15 февраля 2007 г. N 174, от 24 сентября 2007 N 1274, от 12 мая 2008 г. N 724) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978; 2007. N 40. Ст. 4717; 2008. N 20. Ст. 2290; 2008. N 41. Ст. 4653; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.

Под функциями чаще всего понимаются основные направления деятельности органа исполнительной власти <10>. Общепризнано, что они отображают содержание такой деятельности, обеспечивают ее предметность, решают вопрос о разделении труда в государственном аппарате <11>. Все функции возможно поделить на две группы, условно назвав их как общие и предметные. Первые характеризуют так называемый управленческий цикл информационного обмена. Дело в том, что любое управленческое действие можно описать как передачу информации от одного субъекта к другому <12>. Так, орган обобщает управленческую информацию, систематизирует ее в плане, формулирует в управленческом решении, доводит до невластных субъектов, проверяет степень ее усвоения, затем опять обобщает и так далее. Поэтому к общим функциям относятся сбор, обработка, анализ информации, передача ее другим органам; прогнозирование; организация; регулирование; непосредственное руководство; координация; планирование; контрольно-надзорная; учет <13>. Они присущи всем органам исполнительной власти, как правило, их статус определяется доминантой одной или нескольких вышеназванных функций. Например, можно говорить о контрольно-надзорных, плановых, регулятивных органах.

<10> Калинина Л.А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 59.
<11> Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 139.
<12> Напр.: Россинский Б.В. Информационные подходы к проблеме реформирования системы федеральных органов исполнительной власти // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 2005. С. 27 - 28.
<13> Лазарев Б.М. Компетенция органов государственного управления. М., 1972. С. 33 - 38.

Тем не менее их перечень указывает лишь на общую сферу, характеризующую деятельность органа, они слишком абстрактны и поэтому недостаточны для полного закрепления подведомственности каждого органа. Решение поставленной задачи видится в правильном установлении предметных функций, которые тесно связаны с объектом административного воздействия и призваны конкретизировать общие направления деятельности органов исполнительной власти. Для их иллюстрации целесообразно воспользоваться классификацией Д.Н. Бахраха, разделившего функции на четыре подгруппы: 1) по обеспечению безопасности личности, общества, государства: обеспечения обороны; общественного порядка; осуществления разведки и контрразведки; охрана государственной границы и другие; 2) по обеспечению развития экономики, осуществлению административно-хозяйственной деятельности: составление и исполнение бюджетов; лицензионной деятельности; обеспечение рационального природопользования; взимание налогов и сборов; содействие развитию предпринимательства; антимонопольная деятельность и др.; 3) по обеспечению реализации социальной политики государства: организация образовательной деятельности; организация здравоохранительной деятельности и спорта; организация научных исследований; организация пенсионного обеспечения, социальной защиты и др.; 4) по осуществлению связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т.п.) <14>. Цитируемый перечень является общим ориентиром для формирования предметных функций каждого органа. На практике каждая из них должна быть разделена до необходимого уровня, что позволит индивидуально определить статус органа, обозначить его место среди других публичных структур.

<14> Бахрах Д.Н. Административное право России... С. 141 - 142.

В положениях о федеральных органах исполнительной власти про большую часть функций просто "забыли", чаще всего их авторы ограничиваются тем перечнем, который приведен в Указе N 314. При этом можно полностью согласиться с утверждением С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой о том, что классификация функций в Указе N 314 преследовала "скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти, а не выделение всех функций органов исполнительной власти. Поэтому термин "функции" в данном случае имел "техническое" применение, которое предопределило очень "вольное" его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти" <15>. Так, ряд "полномочий", перечисленных в п. 8 Положения о МВД России, скорее, следует признать предметными функциями данного органа. Примером может быть "полномочие" пп. 1 п. 8: формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности. В норме излагаются две общие функции (анализ и прогнозирование), которые определяют предметную, указывающую на необходимость "формирования основных направлений государственной политики" в сфере обеспечения правопорядка, общественной безопасности и миграционной политики. То есть здесь фиксируется именно направление деятельности, но не говорится о мерах должного и возможного поведения органа (например, запрашивать нужные сведения). В таком же духе следует анализировать и иные "полномочия", закрепленные положениями о федеральных органах исполнительной власти.

<15> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 7.

Полномочия каждого звена государственного аппарата конкретизируются применительно к возложенным на них функциям <16>. Каждая из которых должна обеспечиваться достаточным количеством полномочий, позволяющих органу наиболее эффективно действовать (т.е. реализовывать поставленные задачи) в установленной сфере. В положениях о федеральных органах исполнительной власти отдельно закрепляются полномочия (о которых уже говорилось) и права органов (обязанности отсутствуют). Думается, что и данную конструкцию нельзя признать удачной. Так, Г. Еллинек пришел к выводу о том, что в статусе органа не может находиться субъективное ("индивидуальное") право. Вместо него следует использовать термин "компетенция", что объясняется единством государства и его органов. Наделяя орган компетенцией, государство реализует свои функции <17>. В современной литературе высказывалось мнение о сущности полномочий, являющихся одновременно правами и обязанностями государственной администрации. Представляется, что данное утверждение обосновывается через неразрывную связь таких прав-обязанностей с основными направлениями деятельности органа. Действительно, полномочия не существуют отдельно от других элементов статуса, они следуют за функциями, обеспечивают их практическую реализацию. Следует согласиться с утверждением Б.М. Лазарева: "Утверждая о компетенции органа, нужно прежде всего иметь в виду те функции, которые он вправе и обязан осуществить независимо от того, насколько они необходимы по существу" <18>.

<16> Салищева Н.Г. Федеральные органы исполнительной власти // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 294.
<17> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 536 - 540.
<18> Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 31.

То есть у субъекта администрации отсутствует возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе включенные в его статус функции окажутся нереализованными, т.е. управление не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для государства и общества. При этом полномочие всегда связано с реализацией публичной власти, а значит, оно допускает и долю возможного поведения. Эффективное воздействие на управляемые объекты без "оперативной самостоятельности" органа в пределах его компетенции представляется затруднительным <19>. Главное, чтобы административная дискреция имела четко определенные нормативные рамки <20>. А для этого все элементы правового статуса органа должны быть обозначены и надлежаще сбалансированы как на теоретическом уровне, так и в соответствующих правовых формах. В этом и заключается главное отличие административно-правового положения органа исполнительной власти от статуса гражданина в сфере государственного управления, которого никто не может (и не должен) принуждать к реализации своих прав. Именно данную концепцию следует положить в основу положений об органах исполнительной власти. Сейчас ряд закрепленных в них "прав" одновременно является обязанностями. Примером может служить "право" пп. 5 п. 9 Положения о МВД России: формировать и вести федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации. А разве у Министерства имеется возможность не осуществлять данные виды деятельности? Безусловно, перед нами мера должного поведения, следовательно, именовать данные элементы статуса правами некорректно, перед нами полномочия.

Итак, административно-правовой статус органа исполнительной власти составляют цель и задачи; функции; полномочия, совокупность которых представляет компетенцию. Все элементы взаимосвязаны между собой, один проистекает из другого: цель всегда определяет задачи, на основе которых формулируются функции, каждая из которых обеспечивается необходимыми полномочиями. Именно с их анализа и должно начинаться составление положения, закрепляющего статус органа в системе государственного управления. Кроме этого, существуют элементы, которые, не являясь частью административно-правового статуса органа, влияют на него, часто даже определяют его содержание. Прежде всего, указанную группу составляют категории организационно-правового характера.

<19> Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М., 1960. С. 58.
<20> Старилов Ю.Н. Административное право на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 47.