Мудрый Юрист

К вопросу о законодательном закреплении понятий "государственный служащий" и "должностное лицо" *

<*> Demenkova N.G., Ignatova M.S. On the issue of legal consolidation of concepts "state official" and "official".

Деменкова Н.Г., доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.

Игнатова М.С., доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.

В юридической литературе последних лет ведутся дискуссии о соотношении понятий "государственный служащий" и "должностное лицо". Сложности, возникающие при разграничении рассматриваемых понятий, и расхождения в содержании нормативных актов порождают определенные трудности в правоприменении, в частности при определении субъектного состава административных правонарушений и уголовных преступлений.

Ключевые слова: государственный служащий, должностное лицо, функции представителя власти, специальные полномочия, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

Current legal literature contains a lot of discussions on the correlation of concepts "state official" and "official". The difficulties appearing in delimitation of these concepts and differences in the contents of normative acts create certain difficulties in law-application, in particular in determination of the subject elements of administrative violations and crimes.

Key words: state official, official, functions of representative of power, special powers, organizational-administration and administrative-economy functions.

Обратимся к содержанию понятия "государственный служащий". Законодатель не дает общего определения данного понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих <1> и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации <2>. В качестве общих характеристик государственного служащего, закрепленных в законе, можно выделить:

<1> Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.)) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<2> Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ст. 10 ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").
  1. наличие гражданства Российской Федерации <3>;
<3> Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) // Российская газета. N 30. 1992. 6 февраля).
  1. осуществление профессиональной служебной деятельности на должностях государственной службы;
  2. денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета.

Однако при привлечении государственных служащих к административной и уголовной ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих статей КоАП и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица.

Рассмотрим законодательное определение понятия "должностное лицо". Административное право и уголовное право - одни из ведущих отраслей российского права - предлагают свои дефиниции, каждая из которых имеет свою специфику.

В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

КоАП РФ предлагает свое определение понятия "должностное лицо", значительно расширяя его по сравнению с УК РФ. В ст. 2.4 КоАП РФ данное понятие конкретизируется и дополняется перечнем лиц, которые подпадают под эту категорию.

Согласно примечанию к указанной статье, под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 13.25, 14.24, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное.

Общим в приведенных определениях является то, что должностным лицом признается лицо:

  1. осуществляющее функции представителя власти;
  2. выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

Формулировка "функции представителя власти" была конкретизирована еще до вступления в законную силу КоАП РФ Верховным Судом РФ в Постановлении от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" <4>. Верховный Суд разъяснил, что к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ России, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

<4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4.

Разграничение функций должностного лица на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные ни в КоАП РФ, ни в УК РФ не закреплено. Тем не менее вышеуказанное Постановление разъясняет, что:

Предложенные характеристики показывают, насколько отличаются понятия "должностное лицо" и "государственный служащий". Различия заключаются в следующем:

<5> Гражданами Российской Федерации являются:

а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу ФЗ "О гражданстве Российской Федерации";

б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (ст. 5 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия "государственный служащий" и "должностное лицо" пересекаются: государственный служащий может как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами. Таким образом, при привлечении государственного служащего к административной или уголовной ответственности необходимо установить, является ли государственный служащий представителем власти, выполняет ли он организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и, следовательно, подпадает ли он под определение должностного лица. С этой целью необходимо проводить анализ должностных регламентов государственных служащих или иных актов, закрепляющих правовой статус государственных служащих. В связи с этим для более четкого определения правового статуса государственного служащего необходимо уделять особое внимание формулировке и детальной регламентации функций государственного служащего, поскольку именно исходя из их содержания можно определить, является государственный служащий должностным лицом или нет.