Мудрый Юрист

Материально-отраслевое содержание социально-культурной и экономической сфер как предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 1, *

<1> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ (проект N 08-03-00418а).
<*> Anikin S.B. Material-branch contents of social-culture and economic spheres as subjects of joint competence of the RF and the subjects of the RF.

Аникин С.Б., доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы содержания социально-культурной и экономической сфер в предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ. Исследуется взаимосвязь предметов совместного ведения с нормативным регулированием данных вопросов и с их государственной исполнительной реализацией.

Ключевые слова: предмет совместного ведения, материально-отраслевое содержание, социально-культурная сфера, социально-экономическая сфера, структура государственного управления.

The article deals with the issues of the contents of social-culture and economic spheres in the subject of joint competence of the RF and its subjects. The author studies interconnection of subjects of joint competence with normative regulation of the said issues and state execution thereof.

Key words: subject of joint competence, material-branch content, social-culture sphere, structure of state management.

Функционирование совместного ведения РФ и ее субъектов как системного государственно-правового института основывается на определенной совокупности структурных связей. В качестве самостоятельной структуры в системе совместного ведения выступает его материально-правовое наполнение, представляющее собой, в наиболее общем виде, определенную Конституцией РФ совокупность сфер общественной и государственной жизни, подлежащих административно-правовому регулированию, осуществляемому в определенных пропорциях федеральными и региональными органами исполнительной власти. Материально-правовая структура предмета совместного ведения, в свою очередь, выступает объективной основой организации ее практической реализации органами государственной власти и юридического оформления, отраслевых начал государственного управления в данной сфере государственно-властных отношений.

Известно, что материально-отраслевые основы государственного управления в российской государственности были заложены Петром I и получили дальнейшее развитие и нормативное оформление при царствовании Александра I. Манифестом от 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь отраслевых министерств - иностранных дел, внутренних дел, военное, финансов и др. "Нет сомнения, что учреждением министерств в 1802-м году положено весьма важное начало устройству государственного управления" <2>, - писал граф М.М. Сперанский.

<2> См.: План государственного преобразования графа М.М. Сперанского (Введение к Уложению государственных законов 1809 г.) с приложением Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России (1803 г.), статей "О государственных установлениях", "О крепостных людях" и Пермского письма к императору Александру // URL: http://www.constitution.garant.ru/DOC_3848894.htm#sub_para_N_1025 (дата обращения: 22 мая 2009 г.).

Данный факт стал точкой отсчета нового этапа развития министерско-отраслевой системы государственного управления в Российской империи, который продолжался с учетом развития новых общественных отношений практически вплоть до 1917 г. <3>. Соответственно, "...наука административного права, как в царской России, так и после революции 1917 г., включала в себя многие сохранившиеся до нашего времени административно-правовые институты... поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня" <4>, - обоснованно заключает профессор Ю.Н. Старилов. И далее ученый отмечает, что в дореволюционный период развития административно-правовой науки в ее Особенную часть входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии <5>.

<3> См.: Россия: Энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991. С. 157 - 159.
<4> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма. С. 29 - 30.
<5> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1. С. 36.

В основу современного построения структуры публично-правового регулирования предметом совместного ведения положена материально-правовая структура позитивного содержания, преломляющаяся в соответствии с действующим законодательством в категорию иного государственно-управленческого и юридического содержания, именуемую в административно-правовой науке отраслью. Выделяется три общих юридических признака, характеризующих публично-правовое содержание категории отрасль:

а) отрасль как комплекс материально-правовых однородных, объединенных общим профилем деятельности отношений (промышленное и сельхозпроизводство, образование, культура, здравоохранение и т.п.);

б) социально-полезная и государственно значимая важность отрасли;

в) отрасль как самостоятельное направление государственного управления <6>.

<6> См. Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов, 2009. С. 127.

Говоря об отраслевых началах построения структуры государственного управления предметом совместного ведения, автор опирается на научно-теоретическую модель отраслевого управления, обоснованную профессором В.М. Манохиным и включающую следующие элементы:

<7> См.: Манохин В.М. Там же. С. 138.

Представляется, что такой подход дает возможность для всестороннего и объективного анализа отрасли как юридической категории в ее взаимосвязи с другими структурными элементами системы совместного ведения.

В предыдущей главе автором предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ был подразделен на следующие составные части: государственное и муниципальное строительство, правоохранительную, социально-культурную и экономическую сферы государственного управления.

Однако группирование вопросов, отнесенных к совместному ведению по сферам правового регулирования, еще не дает ответа на вопрос о том, какие материальные отрасли являются объектом административно-правового регулирования в рамках данного государственно-правового института. Это связано с тем, что конституционно-правовая формализация вопросов совместного ведения с методологической точки зрения несовершенна, на что автором уже обращалось внимание. В связи с этим представляется целесообразным в дальнейшем сосредоточить внимание на анализе вопросов совместного ведения, имеющих ярко выраженное позитивно-правовое содержание.

Социально-культурная сфера.

Социально-культурная сфера охватывает материально-отраслевым содержанием следующие отрасли, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ:

а) образование, науку, культуру, физическую культуру и спорт;

б) здравоохранение и социальное обеспечение;

в) охрану памятников истории и культуры.

Государственное управление социально-культурной сферой в основном осуществляется на основе построения комплексных отраслей управления, представляющих собой объединенные в одну сферу управления различные самостоятельные материальные отрасли. На сегодняшний день сформированы такие государственно-управленческие комплексы в данной сфере управления, как:

  1. Здравоохранение и социальное развитие в Российской Федерации <8>. Данный комплекс государственного управления включает в себя: здравоохранение; вопросы социальной защиты и социального развития <9>, труда и занятости населения <10>; медико-биологического развития <11>, а также сферу обеспечения прав потребителей и благополучия человека <12>.
<8> См.: Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 (в ред. от 12.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898; 2009. N 33. Ст. 4088.
<9> См.: Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 323 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2900; 2009. N 33. Ст. 4081.
<10> См.: Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901; 2009. N 33. Ст. 4081.
<11> См.: О Федеральном медико-биологическом агентстве: Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 (в ред. от 16.07.2009) // СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1456; 2009. N 30. Ст. 3823.
<12> См.: Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899; 2009. N 33. Ст. 4081.
  1. Образование и наука Российской Федерации <13>. Данная сфера государственного управления комплексно охватывает вопросы государственной исполнительной деятельности в области образования, включая виды образовательной деятельности, которые реализуются образовательными учреждениями в рамках образовательного процесса <14>, в том числе:
<13> См.: Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 N 280 (в ред. от 31.03.2009) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2562; 2009. N 14. Ст. 1662.
<14> См.: О Федеральном агентстве по образованию: Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 288 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2570; 2009. N 33. Ст. 4081.
<15> См., напр.: Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышении квалификации) специалистов: Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 610 (в ред. от 31.03.2003) // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2580; 2003. N 14. Ст. 1276.

А также вопросы государственного регулирования в области науки и инноваций <16> и использования интеллектуальной собственности, патентов и товарных знаков <17>.

<16> См.: О Федеральном агентстве по науке и инновациям: Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 N 281 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2563; 2009. N 33. Ст. 4081.
<17> См.: Об утверждении Положения о Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам: Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 (в ред. 08.04.2009) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2668; 2009. N 15. Ст. 1842.
  1. В самостоятельную комплексную сферу государственного управления объединены вопросы спорта, туризма и молодежной политики <18>.
<18> См.: О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту: Указ Президента РФ от 18.11.2004 N 1453 (в ред. от 07.10.2008) // СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4635; 2008. N 41. Ст. 4653; О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 408 (в ред. от 08.05.2009) // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2585; 2009. N 20. Ст. 2473; Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму: Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 N 901 (в ред. от 27.01.2009) // СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 159; 2009. N 6. Ст. 738.

Моноотраслевое государственное управление осуществляется в сфере культуры <19>. Данная сфера государственного управления включает в себя вопросы охраны культурного наследия <20>, архивное дело <21>. При этом необходимо учитывать, что сама по себе правовая категория "культура" выступает сложным собирательным понятием. Так, в соответствии со ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации о культуре <22> культурная деятельность подразделяется на одиннадцать самостоятельных объектов (подотраслей) правового регулирования (памятники истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство и т.д.).

<19> См.: О Министерстве культуры Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 406 (в ред. от 15.06.2009) // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2583; 2009. N 25. Ст. 3063.
<20> См.: О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия: Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 407 (в ред. от 27.01.2009) // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2584; 2009. N 6. Ст. 738.
<21> См.: О Федеральном архивном агентстве: Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 290 (в ред. от 08.08.2009) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2572.
<22> См.: Основы законодательства Российской Федерации о культуре // ВСНД и СНД РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре законодательство РФ, составляющее правовую основу государственной исполнительной деятельности в социально-культурной сфере, относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Основы законодательства РФ о культуре наряду с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан <23> являются нормативно-правовыми актами, изначально принимавшимися на основе Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.) <24> и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. <25>. Конституция от 12 апреля 1978 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.) и Федеративный договор от 31 марта 1992 г. устанавливали, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издавали основы законодательства, в соответствии с которыми республики в составе РФ осуществляли собственное правовое регулирование. Несомненно, положительной стороной такого порядка правовой реализации вопросов совместного ведения является возможность максимально подробной детализации в федеральных основах предмета правового регулирования любой сферы общественных отношений. В свою очередь, этот аспект содержит в себе значительный потенциал развития специального правового регулирования. Например, в отдельных областях культуры <26>.

<23> См.: Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан: Федеральный закон (в ред. от 03.12.2008) // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.
<24> Конституция РФ от 12 апреля 1978 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.) // URL: http://www.constitution.garant.ru/DOC_70280.htm (9 марта 2009 г.).
<25> См.: Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Государство и право. 1992. N 7. С. 6 - 18.
<26> См., напр.: О народных художественных промыслах: Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (в ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (в ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

Однако следует заметить, что этот потенциал в государственной исполнительной деятельности реализуется недостаточно эффективно. Важным, с этой точки зрения, является замечание Президента РФ Д.А. Медведева в отношении объектов культурного наследия. Но, по мнению автора, имеющее прямое отношение к исполнительной реализации всего предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ. В частности, Президентом РФ было отмечено: "...хотел бы прямо сказать, что до сих пор не завершена работа по разграничению государственной собственности на недвижимые объекты культурного наследия. Эта работа ведется уже десять лет или почти десять лет. Она не завершена... А нормативно-правовые акты в развитие Федерального закона об объектах культурного наследия - Закона под номером 73-ФЗ от 25 июня 2002 года <27> - вообще отсутствуют" <28>.

<27> См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25.06.2002 (в ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
<28> Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на заседании Президиума Государственного совета и Президиума Совета по культуре и искусству 18 сентября 2009 г. в Великом Новгороде // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5508 (дата обращения: 29.09.2009).

Социально-экономическая сфера.

Социально-экономическая сфера включает в себя широкий перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и субъектов РФ. А именно:

а) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ст. 72 Конституции РФ) <29>;

<29> Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей, водными и другими природными ресурсами в соответствии с законодательством Российской Федерации являются объектом регулирования гражданского законодательства. См.: ч. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (в ред. от 17.07.2009, с изм. от 24.07.2009) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2009. N 30. Ст. 3735; ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (принят ГД ФС 08.11.2006) (в ред. от 17.07.2009, с изм. от 24.07.2009) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2009. N 30. Ст. 3735; ч. 2 ст. 4 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (принят ГД ФС 12.04.2006) (в ред. от 23.07.2008, с изм. от 24.07.2009) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2009. N 30. Ст. 3735; глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (в ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2009. N 29. Ст. 3618.

б) разграничение государственной собственности (п. "г" ст. 72 Конституции РФ);

в) природопользование (п. "д" ст. 72 Конституции РФ);

г) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. "и" ст. 72 Конституции РФ);

д) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ (п. "о" ст. 72 Конституции РФ).

Среди перечисленных выше вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ в значительном своем объеме представляют функции государственного управления. К вопросам функционального управления в социально-экономической сфере относятся практически все из указанного выше перечня (разграничение государственной собственности, установление общих принципов, координация), за исключением недра и природопользования. В этой связи точка зрения о том, что минерально-сырьевой комплекс во многом формирует основу экономики России и является одной из составляющих доходной части российского бюджета и валютных поступлений в казну государства и в значительной степени обеспечивает занятость населения, является аргументированной <30>.

<30> См.: Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 3.

Одной из особенностей современного правового регулирования общественных отношений в РФ является сокращение объема и предмета государственного правового регулирования. Прежде всего, это относится к государственному управлению в области экономики, что вызвано переустройством всей структуры государственного хозяйства в рыночную экономику <31>.

<31> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Изд-во ГОУ ВПО СГАП, 2002. С. 9.

Конституционное закрепление основ рыночной экономики (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), реализация курса на интеграцию российской экономики в мировой рынок устанавливают перед государством задачу формирования такого механизма правового регулирования отношений в этой сфере, который должен учитывать в качестве неизбежного обстоятельства цикличность развития рыночной экономики. В данном случае речь не идет о каком-либо "специальном" механизме правового регулирования, "включаемом" государством в кризисный или иной неблагоприятный период развития экономики. Публично-правовой механизм регулирования общественных отношений в современной России изначально должен иметь потенциальную возможность оперативного правового воздействия на любой объект права для приведения его в такое юридическое состояние, которое соответствует интересам общества и государства. В то же время это условие приобретает особое значение для регулирования отношений в экономической сфере в силу необходимости мобильного принятия правовых решений в кризисных ситуациях.

Известно, что категория "государственное управление" была исключена из конституционно-правового оборота. Этот факт послужил основанием для формирования ошибочной позиции о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях формирования рыночной экономики. Положение "рынок сам все отрегулирует" оказалось несостоятельным <32>.

<32> См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 13.

В едином процессе формирования рыночных экономических отношений административно-правовая наука выделяет несколько направлений правового регулирования, обусловленных функционированием экономики как сложного и многоотраслевого управленческого комплекса. Экономика в целом подразделяется на относительно самостоятельные области управления (промышленный, строительный, агропромышленный, хозяйственно-обслуживающий комплексы). В свою очередь, каждый комплекс объединяет в себе отдельные направления правового регулирования <33>.

<33> См., напр.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО СГАП, 2003. С. 253 - 286.

Сложность экономики как объекта государственного регулирования предопределяет и достаточно сложную структурную конструкцию исполнительной деятельности в этой сфере. Высшим исполнительным органом государственной власти РФ, осуществляющим регулирование в социально-экономической сфере, является Правительство РФ <34>. Реализуя предмет совместного ведения, Правительство РФ обеспечивает сочетание интересов РФ и субъектов РФ в сфере исполнительной власти и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 43 ФКЗ "О Правительстве РФ").

<34> См.: О Правительстве Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17 дек. 1997 г. N 2-ФКЗ, в ред. Федер. законов от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ, от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ, от 3 ноября 2004 г. N 6-ФКЗ, от 1 июня 2005 г. N 4-ФКЗ, от 30 января 2007 г. N 1-ФКЗ, от 2 марта 2007 г. N 3-ФКЗ, от 25 декабря 2008 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. ФКЗ N 8-ФКЗ // СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; 2004. N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; 2007. N 10. Ст. 1147; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6206; 2009. N 1. Ст. 3.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономики, являются Минэкономразвития России <35>, Минтранс России <36>, Минпромторг России <37>, Минсельхоз России <38>. Таким образом, социально-экономическая сфера выступает объектом как отраслевого, так и надотраслевого государственного регулирования. Например, Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевое регулирование комплексом управления, объединяющим различные самостоятельные функции управления (анализ и прогнозирование социально-экономического развития, развитие предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса и т.д.). Минпромторг России как федеральный орган исполнительной власти осуществляет межотраслевое регулирование комплексом управления, объединяющим различные самостоятельные отрасли (промышленный и оборонно-промышленный комплекс). Минтранс России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование единым транспортным комплексом, объединяющим все виды транспорта. Минсельхоз России является отраслевым федеральным органом исполнительной власти.

<35> См.: Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 (в ред. от 01.06.2009, с изм. от 22.06.2009) // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867; 2009. N 19. Ст. 2344.
<36> См.: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 (в ред. от 22.04.2009) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342; 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2249.
<37> См.: Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 438 (в ред. от 23.06.2009) "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868; 2009. N 11. Ст. 1316.
<38> См.: Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (в ред. от 24.02.2009) // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983; 2009. N 9. Ст. 1121.

Особенностью нормативного закрепления полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики является то, что они сформулированы и закреплены обобщенно. То есть они охватывают как вопросы исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), так и вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).

Таким образом, материально-отраслевое содержание социально-культурной и социально-экономической сфер представляет собой сложное правовое образование. Оно включает в себя: а) самостоятельные отрасли правового регулирования (образование, наука, культура и т.д.); б) подотрасли правового регулирования (объекты, составляющие культурное наследие); в) комплексные отрасли правового регулирования, охватывающие объекты, подпадающие под общее и специальное административно-правовое регулирование (охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и особо охраняемые природные территории).

В соответствии с вертикальной и горизонтальной соподчиненностью материально-отраслевое содержание социально-культурной и экономической сфер характеризуется двойным подчинением.

Следует оговориться, что приведенная выше классификация приводится в порядке первого опыта и ввиду этого далеко не совершенна. Кроме того, современная "плавающая" модель системы федеральных органов исполнительной власти не исключает возможности изменения параметров, положенных в основу данной систематизации.

Как уже отмечалось, перечень вопросов совместного ведения, закрепленный ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, является исчерпывающим. Изменение его содержания осуществляется в соответствии с нормами главы 9 Конституции РФ, закрепляющей порядок внесения конституционных поправок и пересмотр Конституции. Однако реальный перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению, практически выходит за пределы нормы ст. 72 Конституции РФ. Так, например, в соответствии с федеральным законодательством РФ к вопросам совместного ведения относится правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства. То есть сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий <39>.

<39> См.: О развитии сельского хозяйства: ФЗ от 29.12.2006 N 264-ФЗ (в ред. от 05.04.2009, с изм. от 24.07.2009) (принят ГД ФС РФ 22.12.2006) // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27; 2009. N 30. Ст. 3735; О развитии сельского хозяйства в Ленинградской области: Областной закон Ленинградской обл. от 12.12.2007 N 177-оз. Принят ЗС ЛО 28.11.2007 // Вестник Правительства Ленинградской обл. 2007. N 83.

Сельское хозяйство как агропромышленный комплекс включает в себя широкий перечень отраслей аграрного сектора экономики. А именно: животноводство; ветеринарию; растениеводство; карантин растений; мелиорацию земель; плодородие почв; регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; пищевую и перерабатывающую промышленность; производство и оборот табачной продукции; развитие сельских территорий, промышленное рыбоводство (аквакультуру), охрану, изучение, сохранение, воспроизводство и использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты <40>.

<40> См.: О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 (в ред. от 12.08.2009 N 656).

Это свидетельствует о том, что ресурсный потенциал материально-отраслевого содержания конституционно закрепленного перечня вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ не обеспечивает реальные потребности государственно-управленческого воздействия на общественные отношения в данной системе федеративных связей. Иными словами, объективное содержание предмета совместного ведения шире конституционно закрепленного на сегодняшний день. Данное обстоятельство проявляется в качестве сдерживающего фактора для системного функционирования государственной исполнительной деятельности по реализации предмета совместного ведения, так как выводит ее по целой совокупности вопросов за конституционно-правовые границы. Тем самым порождается и тиражируется коллизионное правовое регулирование и государственная исполнительная деятельность по всей федеративной вертикали. Для корректировки такого положения необходимо расширение правовой емкости предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это возможно двумя способами. Первый способ, который широко используется в ФРГ и Индии, - это максимальная детализация предмета совместного ведения и внесение в конституцию новых вопросов, отнесенных к регулированию данного государственно-правового института. Однако такой подход требует внесения частых поправок в действующую конституцию. Второй вариант прямо вытекает из положений по регулированию вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепленных Федеративным договором. Он заключается в принятии федеральных основ законодательства РФ по конкретным вопросам совместного ведения. Данный вариант потребует однократного видоизменения норм ст. 72, 76 Конституции РФ. В норме ст. 72 Конституции РФ необходимо закрепить вопросы совместного ведения в наиболее общем виде по направлениям правового регулирования. Например, в сфере экономики это вопросы развития промышленности, капитального строительства, сельского хозяйства и агропромышленного комплекса, хозяйственного обслуживания и т.д. В свою очередь, ст. 76 Конституции РФ необходимо дополнить нормой, содержащей перечень направлений правового регулирования, по которым принимаются федеральные основы законодательства РФ, а субъектами РФ - конкретизирующие законы. Таким образом, емкость правового регулирования предмета совместного ведения будет значительно повышена.