Мудрый Юрист

Проблемы правовой регламентации санкций федеративной ответственности в Российской Федерации *

<*> Zametina T.V. The problems of legal regulation of the federative responsibility sanctions in the Russian Federation.

Заметина Т.В., доцент кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам правовой регламентации санкций федеративной ответственности в Российской Федерации. Анализируя выделяемые учеными меры федеративной ответственности, автор разграничивает санкции федеративной ответственности и властно-организационные санкции. Разработаны предложения, направленные на совершенствование правовой регламентации мер федеративной ответственности в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, федеративная ответственность, санкции, правовая регламентация, меры.

The article is devoted to the problems of legal regulation of the federative responsibility sanctions in the Russian Federation. The author analyses measures of the federative responsibility suggested by scientists, draws the difference between federative responsibility and power organizing sanctions. Suggestions aimed to improve legal regulation measures of the federative responsibility under the present legislature of the Russian Federation are worked out.

Key words: constitutional-law responsibility, federative responsibility, sanctions, legal regulation, measures.

В условиях проводимых реформ, поиска эффективных форм взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проблемы конституционно-правовых основ федеративной ответственности приобретают особое значение.

Вопросы конституционно-правовой ответственности подверглись в науке конституционного права значительной разработке <1>. В рамках данной статьи мы уделим внимание лишь одному аспекту этой проблемы - правовой регламентации санкций федеративной ответственности.

<1> См.: Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N 10; Он же. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9 - 33; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования. Красноярск, 1999; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 270 - 407; Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006 и др.

Проблема выделения мер федеративной ответственности заключается в том, что в действующей Конституции не определены основания применения федеративной ответственности, четко не сформулирован перечень мер (санкций) федеративной ответственности.

Как отмечают ученые, "в санкции выражается единство типа и вида юридической ответственности: она характеризует и содержание обязанности правонарушителя (вид ответственности), и интересы, которые обеспечивает исполнение этой обязанности (тип ответственности)" <2>. "Конституционные санкции, - пишет Н.М. Колосова, - это законодательно закрепленные неблагоприятные меры принудительного воздействия по отношению к субъектам права в случае их противоправного поведения" <3>.

<2> Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С. 16.
<3> Колосова Н.М. К вопросу о конституционных санкциях // Журнал российского права. 2009. N 3. С. 13.

Н.М. Колосова классифицирует конституционные санкции на: правовосстановительные санкции (признание неконституционным федерального закона), предупредительные санкции (письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения), меры взыскания, имеющие целью наказание правонарушителя, или карательные меры (досрочные выборы, отрешение от должности), санкции пресечения (введение чрезвычайного положения) <4>.

<4> См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 114.

К мерам конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации А.А. Кондрашев относит: отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта; роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти Федерации; признание недействительными актов органов власти субъектов федеральными судами по обращениям органов власти Федерации; временное перераспределение или изъятие предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу исключительно органов власти Федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством <5>.

<5> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 84.

И.Н. Барциц в качестве видов федеративной ответственности называет: объявление режима чрезвычайного положения, введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования <6>.

<6> См.: Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999. С. 67.

К источникам закрепления санкций федеративной ответственности относятся Конституция Российской Федерации (ст. 88, п. "а", "б", "в" ч. 2 ст. 125), федеральные конституционные законы (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 2 июня 2009 г.)) и федеральные законы. Большая часть санкций федеративной ответственности содержится в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2009 г.).

На наш взгляд, к санкциям федеративной ответственности относятся:

  1. введение чрезвычайного положения на всей территории или части территории субъекта Российской Федерации;
  2. признание Конституционным Судом РФ акта, изданного федеральным органом государственной власти или органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции, нарушающим конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, принципы российского федерализма <7>;
<7> Признание актов Конституционным Судом РФ неконституционными ученые относят к санкциям конституционно-правовой ответственности, но роль этой санкции многогранна, она направлена помимо прочего на восстановление законности в сфере федеративных отношений.
  1. признание Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
  2. роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения);
  3. вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации (в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления);
  4. роспуск Президентом Российской Федерации законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда);
  5. отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения);
  6. санкции финансового характера (если вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации возникла просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, и она превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году, в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом может вводиться временная финансовая администрация);
  7. введение прямого президентского правления.

А.А. Кондрашев предлагает выделять особую группу санкций - "властно-организационные санкции" (например, роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ по решению Президента РФ, выражение недоверия Правительству или отказ ему в доверии со стороны Государственной Думы), которые "имеют своей основной целью предотвратить сбои в реализации механизма сдержек и противовесов, определенного в Конституции РФ" <8>. Часть мер, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", например роспуск законодательного органа власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; роспуск Президентом РФ законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если законодательный орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, - относится к властно-организационным санкциям, и отнесение их в полной мере к мерам федеративной ответственности, по нашему мнению, неправомерно.

<8> См.: Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С. 23.

Целью этих санкций не является обеспечение конституционного регламентированного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, соблюдение конституционной законности в сфере федеративных отношений а направлены они на бесперебойное функционирование региональных органов государственной власти, выполнение ими возложенных нормативными актами функций. В широком понимании федеративной ответственности указанные выше санкции, наступающие в том числе за длительное структурирование, препятствующее функционированию региональных органов государственной власти, неэффективное осуществление собственных полномочий, нарушение принципа разделения властей по вертикали и горизонтали, с определенной долей условности можно отнести к мерам федеративной ответственности.

Предлагаемая учеными санкция федеративной ответственности - ликвидация субъекта РФ, на наш взгляд, не имеет под собой конституционных оснований и противоречит современной доктрине федерализма. В условиях действующей Конституции РФ и законодательства прекращение существования субъекта РФ может произойти только в одном случае - в случае его добровольного объединения с другим субъектом Федерации. Признание несостоятельности территории в том статусе, который ей представлен, и его преобразование возможны только путем принятия соответствующего решения населением субъекта Федерации, но не Федерацией. Поскольку территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов, ликвидация субъекта по решению Федерации в ином случае будет выглядеть как частичная самоликвидация.

Совершенствование правовой регламентации мер федеративной ответственности должно осуществляться в рамках действующего законодательства. Поскольку большая часть санкций федеративной ответственности содержится в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", он нуждается в конкретизации, четком определении мер федеративной ответственности, дополнении положениями, посвященными процедуре введения прямого президентского правления на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации.