Мудрый Юрист

Российское избирательное право: доктрина и законодательство *

<*> Starostina I.A. Russian election law: doctrine and legislation.

Старостина И.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена вопросам соотношения доктринальности и законодательства российского избирательного права. Автор анализирует факторы (источники), влияющие на формирование избирательно-правовой доктрины в России, и в этом контексте рассматривает некоторые актуальные проблемы российского избирательного права.

Ключевые слова: избирательное право, доктрина, законодательство, избирательные стандарты, доктринальность, факторы, источники, реформы.

The article deals with the issues of correlation of doctrinality and legislation of Russian election law. The author analyses the factors (sources) influencing the formation of election-law doctrine in Russia and in this context considers certain topical issues of Russian election law.

Key words: election law, doctrine, legislation, election standards, doctrinality, sources, reforms.

Вопросы соотношения доктринальности и законодательства весьма актуальны и занимают значимое место в современной российской юридической литературе: в науке сложились авторские исследовательские позиции <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (под ред. Ю.А. Дмитриева) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<1> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001; Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М., 2008; Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2009; Конституция Российской Федерации: доктрина и практика / Отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009; Конституция и доктрины России современным взглядом. М., 2009; Избирательное законодательство и выборы в современном мире / Авт. науч.-издат. проекта: В.И. Лысенко, А.Г. Головин; Под общ. ред. В.Е. Чурова. М.: МедиаПресс, 2009.

В основе активно проходящих в последнее время процессов обновления российского избирательного права и избирательной системы лежат обоснованные причины, связанные с изменением соотношения социальных сил в обществе, формированием принципиально новых отношений во всех сферах государственной и общественной жизни.

Укрепляющаяся роль политических партий <2> как основных участников избирательного процесса побуждает граждан проявлять осознанное отношение к формированию политических институтов, способствует повышению социальной активности.

<2> По данным Минюста России, в Едином государственном реестре юридических лиц по состоянию на 2009 г. зарегистрированы семь политических партий: "Единая Россия", КПРФ, ЛДПР, "Патриоты России", "Яблоко", "Справедливая Россия", "Правое дело". См.: Перечень действующих политических партий и их региональных отделений // Российская газета. 2009. 24 апр.

По состоянию на 2009 г. в избирательное законодательство были внесены существенные изменения. Для выборов федерального уровня - полный переход к принципу пропорциональности (заменил принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательной систем); исключена графа "Против всех"; отменен порог явки избирателей; повышен барьер для прохождения политических партий в Государственную Думу; из процесса наблюдения за выборами исключены общественные наблюдатели; расширен перечень оснований для исключения граждан (партий) из числа кандидатов; исключены избирательные блоки из числа участников избирательного процесса; законодательно закреплена возможность проведения электронного голосования; установлены единые дни голосования на выборах в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; отменен избирательный залог <3>; расширены избирательные возможности общественных объединений по формированию совместных списков с политической партией на основе соглашения на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований <4> и ряд других изменений. Увеличены конституционные сроки полномочий Президента РФ с четырех до шести лет и Государственной Думы с четырех до пяти лет, изменен порядок формирования Совета Федерации <5> - теперь кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования.

<3> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 771.
<4> См.: Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1577.
<5> См.: Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 789.

Для развивающейся российской демократии закономерным является процесс совершенствования избирательного законодательства. Однако слишком частое изменение законодательства о выборах (а по сложившейся в России практике изменения вносились, как правило, за год до очередных выборов) может ввести избирателя в заблуждение, в чем-то ограничить избирательные права граждан. По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <6>, следовало бы установить законодательный запрет на пересмотр избирательного законодательства менее чем за год до проведения очередных выборов.

<6> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апр.

Развитие и функционирование обновленной системы избирательного права должны базироваться на обновлении реальных общественных отношений, составляющих содержание конституционного института выборов, на всех уровнях публичной власти, а также на совершенствовании ее законодательной базы <7>.

<7> См.: Плигин В.Н. Конституция Российской Федерации - основа формирования новой российской государственности // Конституция Российской Федерации: к 15-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. М., 2009. С. 141.

Доктринальность в российском избирательном праве

Доктрина в избирательном праве - это составная часть конституционной доктрины современной России. Избирательно-правовая доктрина является универсальным средством передачи избирательно-правовой информации как в отношении временного фактора, так и по кругу лиц. Таким образом обеспечивается стабилизация конституционных положений при одновременной гарантированности права на развитие как действующих, так и потенциальных субъектов.

Доктрина по смысловому содержанию сравнима с принципами, теориями и концепциями. Каждое из этих теоретических построений может прибрести черты доктрины, если будет нести дополнительную нагрузку и быть особым образом связано с практикой. Назначение доктрины заключается в утверждении, распространении и отчасти в навязывании идей, составляющих ее содержание, с целью их применения в практической деятельности. Поэтому доктрина всегда категоричнее, а при определенных условиях - консервативнее принципа и теории. Утверждение доктрины в науке и обращение ее к конституционно-правовой практике происходят разными путями, но прежде всего в силу признания выдвинутых и обоснованных доктриной идей, авторитета их источников и авторов.

Доктрина имеет двойственную природу: с одной стороны, это научная теория, а с другой - нетрадиционный источник права, дополнительное средство для определения содержания правовых норм.

В России, которая относится к континентальной правовой системе, избирательно-правовая доктрина получила воплощение непосредственно в конституционно-правовых нормах - нормы Конституции РФ и законов о выборах, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Любые конституционно-правовые новации по своей сути являются социальным экспериментом, который проводится согласно плану, который предопределяется доктриной. Действующая Конституция РФ фактически является национальным проектом строительства новой России, так как закрепляет одобренные обществом принципы будущего устройства Российского государства и общества, ориентиры построения правового государства. В этом смысле, как показывает практика, Конституция РФ выступает необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы России, правовой гарантией стабильности политического и общественного строя. Именно Конституция РФ стала системным правовым выражением основных юридических ценностей.

Вместе с тем избирательно-правовая доктрина идеологически и политически пристрастна. Это качество превращает доктрину из научной конструкции в политический инструмент воздействия на избирательную практику и проявляется при заполнении правовых пробелов или корректировке правопонимания.

Избирательно-правовая доктрина исторична и национальна, так как зависит от традиций правовой и политической культуры, идеологии, политической ситуации.

Избирательно-правовые доктрины как разновидность политико-правовой доктрины в истории политико-правовой мысли предназначались для теоретического обоснования целей и средств развития государства, формирования избирательной политики и законодательства. В истории развития избирательного права в конце XIX - первой половине XX в. определяющей была доктрина всеобщего избирательного права <8>.

<8> См.: Полякова Т.М. К вопросу о политико-правовой доктрине России // История государства и права. 2006. N 1.

Современной избирательно-правовой доктриной в России являются такие конституционные ценности, как свободные выборы, сопровождаемые многопартийностью, политическим и идеологическим многообразием, свободой выражения мнений, свободой массовой информации. Особое значение эти основополагающие ценности приобретают в процессе трансформации политической свободы индивидов в публично-властные полномочия представительных и иных выборных органов публичной власти.

Факторы (источники), влияющие на формирование избирательно-правовой доктрины в России

  1. Положения Конституции РФ, содержащие избирательно-правовые ценности.

Основы федеральной избирательной политики устанавливают избирательную стандартизацию, т.е. императивность (обязательность) принципов и норм избирательного права для всех уровней выборов в России в соответствии с международными избирательными стандартами <9>.

<9> С.В. Чердаков, критически рассуждая о соотношении конституционного закрепления избирательных прав граждан и текущего избирательного законодательства, приходит к выводу о том, что практика реализации Конституции РФ 1993 г. показала, что незыблемость ее фундаментальных положений не более чем миф: используя дефекты Основного Закона, законодатель активно меняет Конституцию РФ посредством принятия даже не федеральных конституционных, а обычных федеральных законов. См.: Чердаков С.В. К вопросу о возможности пересмотра Конституции Федеральным Собранием Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 4.
  1. Международные избирательные стандарты, содержащиеся в международных актах о выборах, а также в правовых позициях Европейского суда по правам человека.

Россия как член Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Содружества Независимых Государств признает избирательные стандарты, установленные этими международными организациями: международные избирательные стандарты (универсальные), европейские избирательные стандарты, региональные избирательные стандарты.

  1. Конституционные и законодательные инициативы в сфере избирательного права Президента РФ как гаранта Конституции РФ и основных прав и свобод граждан, сформулированные в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ <10>.
<10> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 нояб.

Избирательно-правовые инициативы Президента РФ оказывают существенное влияние на федеральные избирательные стандарты, обязывают федерального законодателя определенным образом изменять и дополнять федеральное избирательное законодательство.

  1. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ как правоприменительных органов конституционного контроля в сфере избирательного права <11>.
<11> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2008.

Как показывает практика, осуществление соответствующих полномочий Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ позволяет эффективно воздействовать на развитие сбалансированной российской избирательной системы и укреплять конституционно обусловленный избирательно-правовой статус гражданина РФ.

  1. Концепции, позиции и инициативы ЦИК РФ как специального правоприменительного и нормотворческого государственного органа, основное назначение которого - организация и проведение выборов.

Так, к действующим концепциям, принятым ЦИК РФ, относятся: Концепция развития ГАС "Выборы" до 2012 года <12> и Концепция организации обучения кадров избирательных комиссий и других участников избирательного (референдумного) процесса в России на 2009 - 2011 годы <13>.

<12> См.: Постановление ЦИК РФ от 25 сентября 2008 г. N 132/966-5 "О Концепции развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" до 2012 года" // Вестник Центризбиркома РФ. 2008. N 10.
<13> См.: приложение к Постановлению ЦИК РФ от 18 февраля 2009 г. N 149/1077-5 "Концепция организации обучения кадров избирательных комиссий и других участников избирательного (референдумного) процесса на 2009 - 2011 годы" // Вестник Центризбиркома РФ. 2009. N 2.
  1. Позиции и инициативы, сформулированные в ежегодном Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <14> как государственного органа, который способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с международными стандартами, правовому просвещению по вопросам прав человека.
<14> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апр.
  1. Концепции и пояснительные записки к законопроектам, заключения комитетов <15> в сфере избирательного права, обсуждаемые в Государственной Думе во время законодательного процесса.
<15> См.: Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы от 17 апреля 2008 г. "На проект Федерального закона N 13927-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Экспертные заключения Общественной палаты РФ по проектам нормативных правовых актов в сфере избирательного права, которые официально внесены в соответствующий орган власти (Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ и др.) <16>.
<16> См.: письмо Общественной палаты РФ от 11 февраля 2006 г. N ОП-1/642 "Заключение на проект Федерального закона N 308197-4 "О внесении изменений в Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс РФ"; письмо Общественной палаты РФ от 17 февраля 2009 г. N 2ОП-1/262 "Заключение по проекту Федерального закона N 138667-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Работа Общественной палаты РФ по проведению общественной экспертизы федеральных законопроектов организуется так, чтобы ее заключение поступало в Государственную Думу в период до первого чтения проекта закона (в исключительных случаях - до второго чтения). Экспертное заключение Общественной палаты должно, в частности, содержать оценку концепции проекта закона, его актуальность и практическую значимость, обоснованные рекомендации по доработке отдельных положений <17>.

<17> См.: Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под ред. В.В. Гриба. М., 2008. С. 319 - 322.
  1. Труды ученых юристов-конституционалистов, специалистов по избирательному праву, комментарии к законам о выборах, в том числе комментарии к Конституции РФ в части принципов избирательного права и избирательных прав граждан <18>.

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА, 2003.

<18> См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005; Избирательное право России / Под ред. В.О. Лучина. М., 2008; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. М., 2007; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009.
  1. Уставы, программы, решения политических партий как основных субъектов избирательного процесса.

Некоторые актуальные проблемы российского избирательного права в контексте факторов (источников), влияющих на избирательно-правовую доктрину

Положения Конституции РФ, содержащие избирательно-правовые ценности.

При реализации Конституции РФ должно соблюдаться поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.

В силу взаимосвязанности конституционных положений избирательные права выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом конституционно-правового института выборов, в них воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в результатах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности, с одной стороны, это право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой - право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам. На уровне конституционно-правового института выборов в целом - это формирование органов публичной власти, их представителей и легитимный характер.

В Конституции РФ наряду с традиционными принципами избирательного права - всеобщее равное прямое при тайном голосовании - закрепляется свобода выборов и добровольное участие в них; широкое участие общественности в подготовке, организации и проведении избирательной кампании и голосования; сочетание пропорциональной и мажоритарной избирательных систем при выборах депутатов (в Конституции РФ нет прямого указания только на пропорциональную или только мажоритарную систему); состязательность кандидатов и избирательных объединений; гласность выборов; равные возможности кандидатов и политических партий в предвыборной агитации; общественный контроль за соблюдением избирательных процедур; правовая защита избирательных прав; отказ от императивного мандата (прямого запрета Конституция РФ не содержит, используя подход "по умолчанию"). Конституционная регламентация принципов российского избирательного права, таким образом, достаточно широка. Восполнение пробелов конституционного регулирования и обеспечения в России демократических справедливых выборов - это задача современного текущего избирательного законодательства, нормативных актов ЦИК РФ, постановлений Конституционного Суда РФ.

Международные избирательные стандарты. Избирательные права женщин

Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обязала государства-участников обеспечивать женщинам на равных условиях с мужчинами право участвовать в формировании и осуществлении правительственной политики и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (ст. 7). Однако до сих пор в большинстве государств, в том числе и в России, эта задача не решена <19>. В Платформе действий Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 1995 г.) отмечается, что многие политические партии и государственные структуры по-прежнему препятствуют участию женщин в общественно-политической жизни. В государствах, которые проводят социально-экономические и политические реформы, как правило, наблюдается сокращение числа женщин, представленных в законодательных органах.

<19> См.: Поленина С.В., Скурко Е.В. Право, гендер и культура. М., 2009. С. 128 - 131.

Учитывая опыт других демократически развитых государств и рекомендации международных избирательных стандартов, следует устранить по мере возможности однобокость состава депутатского корпуса в центре и в регионах. Применительно к российским условиям на федеральном уровне и уровне субъектов РФ целесообразно: 1) принятие Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ соответственно законодательных актов и целевых программ по сокращению имеющейся диспропорции представительства лиц обоего пола в законодательных и иных органах государственной власти; 2) совершенствование федерального и избирательного законодательства субъектов РФ, а также законодательства о политических партиях. При этом с учетом зарубежного европейского опыта возможно использование различных поощрительных и иных мер, призванных способствовать включению большего числа женщин в партийные избирательные списки.

Первым шагом в этом направлении может стать внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающих дополнительные гарантии обеспечения равных возможностей женщин и мужчин для реализации принадлежащих им пассивных избирательных прав. В развитие этого предлагается закрепить норму, в соответствии с которой федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ число женщин и мужчин, включенных в списки кандидатов, не может превышать определенный процент от общего числа кандидатов, выдвинутых избирательных объединением. Для избирательных объединений могут также предусматриваться дополнительные возможности, которые обеспечивали бы сбалансированное представительство женщин и мужчин в списках выдвигаемых ими кандидатов <20>.

<20> Так, например, А.А. Безбородов и Д.В. Цыганкова в статье "Право женщин быть избранными в Государственную Думу России пятого созыва" (Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4) приходят к выводу об отрицательной связи между политической состоятельностью партий и ролью женщин в списках кандидатов этих партий: семь партий, не преодолевших 7-процентный барьер (доля женщин в списках кандидатов этих партий, за исключением партии "Патриоты России", составляла от 20 до 36%); четыре партии, допущенные к распределению депутатских мандатов (в списках кандидатов таких партий доля женщин была менее 20%). В составе Государственной Думы пятого созыва оказались 63 женщины, что составляет 14% депутатского корпуса. Такой успешный результат во многом объясняется тем, что в списках кандидатов было беспрецедентное число "паровозов", которые в подавляющем большинстве являются мужчинами, и отказавшись от депутатских мандатов в пользу других кандидатов, они значительно изменили гендерный состав нижней палаты парламента России.

Принцип равного избирательного права

Согласно Руководящим принципам относительно выборов, принятым Европейской комиссией за демократию через право (Венеция, 18 - 19 октября 2002 г.), прямым голосованием должны избираться члены по крайней мере одной палаты национального парламента, законодательные органы регионального уровня. Прямые выборы органов местного самоуправления предусмотрены также Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительные органы муниципального района избираются путем прямых выборов либо формируются из глав поселений, входящих в состав района, а также из депутатов представительных органов указанных поселений.

Такая альтернативность процедуры вызывает немалые сомнения. Практика свидетельствует о том, что в большинстве муниципальных районов представительные органы не избираются, а именно формируются указанным способом, что, в свою очередь, противоречит Европейской хартии местного самоуправления.

Периодичность проведения выборов

Точных критериев разумной периодичности выборов международные акты о выборах не устанавливают. Однако практика их применения позволяет говорить о желательности проведения парламентских выборов не реже чем раз в четыре-пять лет, а президентских - не реже одного раза в семь лет.

Российское избирательное законодательство в этой части не противоречит международным избирательным стандартам. Однако практика его применения на региональном уровне свидетельствует о том, что при помощи разнообразных законодательных ухищрений срок полномочий ранее избранных органов порой может быть легко продлен. Встречаются также случаи необоснованного затягивания назначения новых выборов.

Правовые позиции Европейского суда по правам человека

В 2009 г. в России законодательно отменен избирательный залог. Тем не менее в российской и международной практике применение избирательного залога традиционно расценивалось как допустимая и весьма эффективная мера. Так, Европейский суд по правам человека в деле Суховецкий против Украины пришел к заключению о том, что требование о внесении избирательного залога позволяет не только повысить ответственность тех, кто баллотируется на выборах, но также и избежать неразумного расходования государственных средств. Аналогичный подход отражен в Руководящих принципах относительно выборов, принятых Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии (Венеция, 18 - 19 октября 2002 г.) и одобренных Парламентской Ассамблеей Совета Европы на первой части сессии 2003 г. Процедура, в соответствии с которой кандидаты или партии вносят определенную гарантийную сумму, которая возвращается, если им удастся получить установленный процент голосов, рассматривается в Руководящих принципах как более эффективная, чем сбор подписей. Другое дело, что сама эта гарантийная сумма, равно как и минимально необходимый для ее возврата процент полученных голосов, не должна быть чрезмерной.

Позиции и инициативы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

В 2009 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации представил ежегодный Доклад за 2008 г., в котором анализируются состояние и динамика наиболее важных правозащитных проблем, информация о работе Уполномоченного с обращениями граждан, оценивается взаимодействие с государственными органами и институтами гражданского общества, анализируется действующее законодательство в области прав и свобод человека, в том числе и в сфере избирательного права.

Главная особенность этого Доклада состоит в том, что он в определенной мере итоговый, поскольку в нем обобщен 5-летний опыт работы в качестве Уполномоченного по правам человека В.П. Лукина. В Докладе взяты основные статьи Конституции РФ (всего 15 статей), имеющие прямое отношение к правам человека, в том числе право избирать и быть избранным.

В Докладе анализируется, во-первых, само российское законодательство, в том числе и избирательное, раскрывающее и конкретизирующее соответствующие конституционные положения, и, во-вторых, каким образом и в какой мере это законодательство претворяется в практической жизни.

Практика выборов в России, по мнению Уполномоченного по правам человека, указывает на наличие проблемы соотношения всеобщего избирательного права с правом на свободу передвижения и выбор места жительства.

Эта проблема осложняется тем, что российское законодательство различает место жительства и место пребывания, не давая, однако, четких критериев такого различия. В результате лица, имеющие регистрацию по месту пребывания, не включаются в избирательные списки и не могут избираться на региональном уровне, даже если долго, в течение пяти и более лет, проживают на территории избирательного округа. Таким образом, несмотря на то, что срок полномочий выборных органов субъектов РФ или муниципальных образований (местные выборные органы) может оказаться короче, чем срок проживания человека на территории избирательного округа, повлиять на формирование и политику этих органов ему не удастся.

По мнению Уполномоченного, Центральной избирательной комиссии РФ необходимо разработать более рациональный и справедливый порядок допуска избирателей к участию в местных выборах в части установления факта их проживания на территории избирательного округа.

В настоящее время конституционное право быть избранным на федеральном уровне может быть реализовано только через избирательный список той или иной политической партии. Между тем процесс формирования этих списков вызывает у граждан немало нареканий в силу своей фактической закрытости для общественного контроля. Каким образом привнести прозрачность в процесс составления избирательных списков политических партий, не покушаясь при этом на их права, не вполне понятно. По мнению Уполномоченного по правам человека, возможно, стоило бы подумать о привлечении к составлению указанных списков всех желающих из числа проголосовавших за ту же партию на предыдущих выборах. Иными словами, речь идет о составлении списков зарегистрированных избирателей в качестве первого этапа формирования избирательного списка каждой партии.

Законодательно предусмотрено, что все политические партии должны иметь равные возможности для проведения своей избирательной кампании, а государство должно предъявлять одинаковые требования, не отдавая предпочтения ни одной из них. На деле так происходит далеко не всегда. Российское законодательство в то же время позволяет государственным служащим участвовать в выборах, не прекращая своей служебной деятельности. Допустимым является также и совмещение государственной службы с руководящей работой в политических партиях. Все это, по мнению Уполномоченного, объективно облегчает государству в лице его должностных лиц использование своих властных полномочий в интересах конкретных политических партий. Широкое использование так называемого административного ресурса нельзя объяснить только несовершенством действующего законодательства. Многое в этой сфере делается не в силу закона, а просто "по привычке". Тем самым распространенность административного ресурса отражает еще незрелость гражданского общества, его готовность пассивно взирать на подобные нарушения политических прав.

С точки зрения конституционной демократии современное общество ничего более совершенного, чем выборы, не изобрело. Это должно ориентировать на необходимость максимального использования демократического потенциала избирательно-правовых конституционных институтов, поиск более эффективных механизмов их защиты на различных этапах избирательного процесса. Россия, собственно, как и любое другое современное государство в условиях многоликости избирательного опыта, создает свою избирательную модель, объективно опираясь на свои правовые и политические традиции.