Мудрый Юрист

К вопросу о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления *

<*> Mokshina M.A. On the issue of interaction of agencies of state power and local self-government.

Мокшина М.А., доцент кафедры теории и истории государства и права Удмуртского государственного университета, кандидат юридических наук.

Исходя из Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, органам государственной власти следует учитывать принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления могут быть различными: поддержка, сотрудничество, контроль, координация деятельности и др.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, взаимодействие, законы, программы, удаление в отставку.

In accordance with the Constitution of Russian Federation, European Charter of Local Self-government the agencies of state power shall take into consideration the principle of organizational insulation of local self-government from the state power. The forms of interaction of agencies of state power and local self-government might differ: support, cooperation, control, coordination of activity and etc.

Key words: agencies of local self-government, agencies of state power, interaction, laws, programs, resignation.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) исходит из принципа организационной обособленности местного самоуправления: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, органы государственной власти не имеют права на создание органов местного самоуправления, назначение их должностных лиц, не вправе самостоятельно отменять их решения.

В ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что "местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление" <1>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

Но органы государственной власти и органы местного самоуправления, исходя из Конституции Российской Федерации, входят в единую систему публичной власти, тесно взаимодействуют друг с другом.

В юридической литературе категория "взаимодействие" рассматривается с различных позиций <2>. Следует согласиться с мнением В.Г. Карташова, что "взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели" <3>.

<2> См.: Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. N 8. С. 16; Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 16.
<3> Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 19. С. 34.

А "взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий" <4>.

<4> Там же.

Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, в число основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления должны включаться наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти <5>.

<5> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007. С. 333 - 343.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отраслевыми федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определяется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Например, в Конституции Удмуртской Республики установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 10); органы местного самоуправления в интересах населения соответствующих территорий взаимодействуют с органами государственной власти; несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 69); органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом и законом Удмуртской Республики отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 67).

Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти определяются в ряде законов Удмуртской Республики. В них установлено, что органы местного самоуправления муниципальных образований в Удмуртской Республики по отдельным вопросам своей деятельности вправе заключать договоры и соглашения с органами государственной власти. В целях координации своей деятельности органы местного самоуправления вправе создавать и (или) участвовать в деятельности временных и постоянно действующих совместных с органами государственной власти координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов. Представительные органы муниципальных образований в соответствии с Конституцией и законами Удмуртской Республики осуществляют право законодательной инициативы в Государственном Совете Удмуртской Республики.

Одной из форм взаимодействия является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Исходя из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для этого осуществления материальных и финансовых ресурсов. Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией переданных государственных полномочий. В Федеральном законе N 131-ФЗ появилась специальная глава "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". В субъектах Российской Федерации принимаются законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления государственно-властными полномочиями. Например, в Удмуртской Республике приняты такие законы, как: Закон УР от 29 декабря 2005 г. N 76-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики в области здравоохранения", Закон УР от 30 декабря 2005 г. N 83-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики в сфере социального обслуживания населения", Закон УР от 16 мая 2006 г. N 19-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики в сфере поддержки сельскохозяйственного производства", Закон УР от 22 июня 2006 г. N 24-РЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики на подготовку проведения всероссийской сельскохозяйственной переписи".

Но до сих пор, как показывает практика, наблюдаются многочисленные случаи несоблюдения законной процедуры, как на федеральном уровне, так и на региональном уровне: органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями без надлежащего финансирования. В связи с этим необходимо и на федеральном, и на региональном уровне решать эти вопросы с соблюдением установленной процедуры финансирования, усилить надзор за законностью передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ.

Анализ региональных норм о местном самоуправлении позволяет определить специфические формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. К ним можно отнести: создание и развитие системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; участие представительных органов местного самоуправления в подготовке депутатских (публичных) слушаний, проводимых законодательными органами государственной власти; выездные заседания комитетов (комиссий) законодательных органов субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях, на которых обсуждаются законопроекты по вопросам местного самоуправления; создание координационных советов руководителей представительных органов муниципальных образований и др.

Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Например, Министерством экономики Удмуртской Республики осуществляется взаимодействие с муниципальными образованиями по реализации полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов социально-экономического развития территорий. Во всех муниципальных образованиях Удмуртской Республики утверждены и реализуются программы социально-экономического развития территорий.

В целях оказания помощи органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения в Удмуртской Республике в настоящее время реализуются 23 республиканские целевые программы в области развития агропромышленного комплекса, социальной сфере и других сферах.

Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 21 сентября 2009 г. N 268 была утверждена целевая Программа "Развитие муниципальной службы в Удмуртской Республике". Цель Программы - развитие и совершенствование муниципальной службы в Удмуртской Республике посредством внедрения эффективных кадровых технологий, формирование высококвалифицированного кадрового состава, совершенствование системы управления муниципальной службой и системы непрерывного обучения муниципальных служащих.

Как представляется, с целью совершенствования взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо в каждом субъекте Российской Федерации принять закон, определяющий основы, формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Органы государственной власти не должны вмешиваться в деятельность местного самоуправления. Но анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, решать вопросы местного значения.

В целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения, касающиеся усиления ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед представительным органом муниципального образования. В Федеральном законе помимо ст. 74, предусматривающей отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, появляется институт удаления главы муниципального образования в отставку. Инициатива удаления в отставку принадлежит депутатам представительного органа муниципального образования или высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Причем, если инициатива провалилась, через два месяца ее можно повторить. Следует обратить внимание на то, что в российском законодательстве предусматривается процедура отрешения, отзыва, но не определена правовая регламентация процедуры удаления от должности. В связи с этим возникает проблема уточнения правового статуса института удаления от должности.

В ч. 3 и ч. 6 ст. 74.1 указывается, что инициатива представительного органа муниципального образования и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования оформляется в виде обращения, но такой формы решения указанных органов, как обращение, действующее законодательство не предусматривает.

В ч. 5 ст. 74.1 подчеркивается, что решение об удалении главы муниципального образования в отставку в установленных случаях может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Представляется, что такое регулирование нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, позволяет вмешиваться органам государственной власти в порядок назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления.

В итоге можно прийти к выводу о необходимости совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и о целесообразности обновления концептуальных принципов взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.