Мудрый Юрист

Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы *

<*> Kir'yanov A.Y. Correlation of powers of authorized subjects of ensuring regional security within the frames of institutional sub-system.

Кирьянов А.Ю., кандидат юридических наук.

Статья посвящена специфике регулирования вопросов, относящихся к сфере обеспечения безопасности в Российской Федерации на современном этапе. Рассматриваются как вопросы федеративного устройства РФ, так и имеющиеся и потенциально возможные институты государственного контроля в рамках обеспечения региональной безопасности.

Автор отмечает, что федеративное устройство в России в том виде, в котором оно существует в настоящее время, являлось и является объектом критики, что обусловлено прежде всего его несовершенством.

Ключевые слова: региональная безопасность, Конституция Российской Федерации, Совет безопасности.

The article deals with the specifics of regulation of issues related to the sphere of ensuring security in the RF at present stage. The author considers both the issues of federative system of the RF and the existing and potentially possible institutes of state control within the frames of ensuring regional security.

The author notes that federative system of Russia as it exists at present was and is a subject of criticism which is substantiated by imperfectness thereof.

Key words: regional security, Constitution of the Russian Federation, Security council.

Вопросы совершенствования правового регулирования отношений Федерации и ее субъектов по предметам ведения, в том числе и по предметам совместного ведения, имеют приоритетное значение для определения природы и направления развития законодательства о региональной безопасности.

Именно модель государственного устройства изначально определяет формы и методы проведения региональной политики, является ее базисом. Следовательно, рассмотрение этого фундаментального фактора и должно служить отправным пунктом изучения наиболее значимых проблем и вопросов, связанных с обеспечением региональной безопасности.

В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ сформулирован важнейший принцип правового механизма реализации разделения властей по вертикали: разграничение предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти происходит на основании как действующей Конституции, так и Федеративного и иных договоров. Здесь провозглашается приоритетная роль Конституции, но в то же время определенная ниша отводится договорному процессу. Вместе с тем доля для договорных отношений постепенно уменьшается.

Непосредственное конституционное разграничение предметов ведения осуществляется путем установления закрытых перечней предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции), предметов совместного ведения Российской Федерации (ст. 72 Конституции), а также принципа остаточной компетенции, который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции).

Как отмечается в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, "совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав" <1>.

<1> Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 3010.

Государство, будучи организованным на обширной территории, изначально содержит в себе элементы децентрализации, что вызвано невозможностью однородного и одновременного управления всеми его частями. Федеративные отношения усиливают децентрализацию, усиливая сепаратистские тенденции, особенно в субъектах, выделенных по национально-государственному принципу, и субъектах, имеющих границу с другими государствами <2>.

<2> Замышляев Д.В. Национальный фактор в политико-территориальной организации государства: Дис. на соиск. учен. степ. кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижегородская академия МВД России. Нижний Новгород, 2004.

Таким образом, выбор федерации как формы государственного устройства в России неизбежно порождает много фундаментальных проблем, не характерных для унитарного государства, которое в некотором смысле "проще" в управлении.

Процесс становления федеративной государственности оказался в зависимости от этнических факторов. Не вызывает сомнения деструктивный характер чрезмерной этнизации политической жизни, поскольку в современной России данное явление зачастую оказывается связанным с проблемой сепаратизма.

Также в процессе становления федеративной государственности огромное влияние оказали так называемые политико-юридические факторы. Стихийный и хаотический процесс формирования государственности усугубляет несовершенство действующего законодательства. Практически неразрешенной остается проблема выбора между "симметричной" (одноуровневой) и "асимметричной" (многоуровневой) моделями Федерации. Равенство субъектов во взаимоотношении между собой и федеративным центром, так называемая симметричность, на практике таковой не является. Республики имеют более высокий правовой статус по сравнению с другими субъектами Федерации. Указанные и многие другие факторы порождают множество конфликтов и противоречий.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция национальной безопасности не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенному Конституцией РФ <3>.

<3> Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, дана в работе С.В. Степашина, В.Л. Шульц "Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации". СПб., 1994. К сожалению, по многим вопросам действующее законодательство значительно опередило тезисы этой работы.

Для обеспечения безопасности регионов в субъектах Российской Федерации создаются советы безопасности. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических органов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации <4>.

<4> Безопасность России: правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты / Под ред. А.А. Кокошина, К.В. Фролова, Е.О. Адамова и др. М.: Знание, 1998.

Основными направлениями их деятельности являются координация усилий и взаимодействие правоохранительных, судебных, военных органов и других организаций и учреждений, существенно влияющих на безопасность и нормальное жизнеобеспечение подведомственных территорий.

Исходя из поставленных целей, создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Однако принятие субъектами Российской Федерации специальных законов по вопросам безопасности противоречит п. "м" ст. 71 Конституции РФ и ст. 6, 8 Закона РФ "О безопасности".

По мнению автора, наиболее оптимальной была бы следующая схема их взаимодействия между собой. Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают обобщенные данные в окружные советы безопасности (при полномочных представителях Президента РФ) и непосредственно в Совет безопасности РФ. Окружные советы безопасности также обобщают информацию по своим округам и передают в Совет безопасности РФ. Совет безопасности РФ анализирует поступившую информацию и докладывает ее Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, на основании поступившей в высшие органы государственной власти (Президенту и парламенту) информации разрабатывается программа действий по преодолению проблем в сфере региональной безопасности и в виде конкретных программ и проектов направляется в нижестоящие советы безопасности (региональные и окружные), которые следят за ее исполнением на местах.

Ослабление централизованного регулирования неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местными чиновниками, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм. Страдает незавершенностью система законодательных актов об органах исполнительной власти, о государственной службе, о целевых и функционально-юридических режимах (пограничный, военный, таможенный, режим отдельных территорий, режим использования энергоресурсов и т.п.).

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>.

<5> Статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Особое значение в этой связи приобретает разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере административно-правового регулирования как одного из основных механизмов обеспечения региональной безопасности в разрезе национальной безопасности. При этом высказываются различные точки зрения на возможные варианты системы законодательства об административных правонарушениях.

Определенный интерес к вопросу договорного разграничения предметов ведения и полномочий привнес принятый ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>, установив новые подходы к порядку заключения договоров и их юридической силе.

<6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

По мнению Ю.В. Манаховой, "можно констатировать, что нормы о приоритетности договора перед федеральным законом, а также о придании договору силы закона требуют пересмотра на предмет их соответствия Конституции" <7>.

<7> Манахова Ю.В. Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в связи с внесением 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 4.

Указанный принцип верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения означает по существу, что выделение в конституции федеративного государства предметов совместного ведения обеспечивает лишь ограниченную самостоятельность субъектов федерации, поскольку самостоятельное законотворчество субъектов по предметам совместного ведения носит временный характер. Субъектам федерации предоставлено право только конкретизировать принятые федеральные законы.

Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти привели к возникновению негативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее заключенных договоров. В настоящее время противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращенной <8>.

<8> Российская газета. 2003. 2 июля.

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей <9>. В этой связи, по мнению Д.Н. Козака, возникает необходимость "решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения" <10>.

<9> Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 50 - 51; Муксинов И.Ш. Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. В кн.: Федерализм в России. Казань, 2001. С. 119.
<10> Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 9.

Кроме того, плодотворность четкого разграничения полномочий вызывает определенные сомнения. Во-первых, распределить все полномочия до последнего просто невозможно, а во-вторых, при чрезмерной детализации полномочий может исчезнуть такое качество федеративных отношений, как динамичность, необходимая гибкость в регулировании многообразия отношений Российской Федерации и субъектов Федерации. Поэтому отношения Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения должны строиться на основе согласованных действий и решений по вопросам, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ, а также общей ответственности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ перед гражданами за содержание своих нормативно-правовых актов.

Институты государственного контроля в рамках обеспечения региональной безопасности.

Наиболее распространенным подходом является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять - значит осуществлять формирование системы, поддерживать ее в требуемом состоянии; налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную деятельность людей путем объединения, согласования, координации совершаемых ими действий. Функция управления - это, по обоснованному утверждению, например, Г.В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" <11>. В этой работе Г.В. Атаманчук к функциям управления относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. К функции управления контроль относят также ряд зарубежных специалистов, например Р. Фалмер, К. Киллен и другие <12>.

<11> Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56; Теория государственного управления. М.: Юридическая лит-ра, 1997. С. 124.
<12> Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления: Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т. 1 - 5; Киллен К. Вопросы управления: Пер. с англ. М., 1981. С. 31 - 108.

Состояние государственного контроля на современном этапе отличается такими особенностями, как: разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля. Так, по информации Главного контрольного управления Президента РФ, "только в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 контрольных служб и подразделений... Почти все они имеют территориальные подразделения" <13>, обладающие различными полномочиями по реализации контрольных функций. К ним в настоящее время добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах.

<13> Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4.

К числу основных задач всей системы государственного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести организацию эффективного контроля за исполнением предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов, состоянием исполнительской дисциплины, а также изучение причин, определение и принятие необходимых мер по устранению допущенных ошибок и нарушений.

Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля являются координация и взаимодействие контрольных органов, особенно если учесть, что степень автономности режима работы органов государственного контроля еще высока. Единая методическая база и технология осуществления контроля в стране пока не созданы. В стадии реализации находится формирование общей информационной базы контрольной деятельности, в том числе о выявляемых отклонениях в реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований федеральных правовых актов. Действующие контрольные органы, насколько известно, не имеют единого координирующего центра по обеспечению их взаимодействия в контрольной работе. Попытки координации деятельности контрольных органов на уровне субъекта Федерации аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе (главным федеральным инспектором) не эффективны и распространяются только на область федеративных отношений.

Для создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, развития и совершенствования вертикали исполнительной власти в федеральных округах продолжают формироваться соответствующие правоохранительные структуры. В частности, для реализации стоящих задач по усилению борьбы с преступностью Президентом 31 июля 2000 г. Указом N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <14> поручено Правительству установить порядок создания и деятельности окружных подразделений МВД России в соответствии со схемой размещения полномочных представителей в федеральных округах (в пределах штатной численности Министерства). В настоящее время процесс формирования окружных главных управлений внутренних дел МВД России во всех семи федеральных округах завершен. Руководители окружных подразделений МВД назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации.

<14> Российская газета. 2000. 3 августа.

В федеральных округах сформированы также соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны, например Генеральной прокуратуры, Минюста, Минфина, чей потенциал целесообразно использовать при проведении регионального контроля.

Особое положение в системе государственного контроля занимают органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ "О прокуратуре Российской Федерации" <15> прокуратура является единой федеральной централизованной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

<15> Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

В процессе своей деятельности субъекты обеспечения региональной безопасности накопили большой правовой, научный, теоретический и практический опыт. Созданы информационно-аналитические базы, но не всегда этот потенциал обобщается, анализируется и используется в полном объеме. В итоге, как правило, различные ведомства действуют обособленно, дублируют действия друг друга, нерационально расходуют силы и средства. При подготовке и проведении контроля исполнительной власти в регионах эффективность взаимодействия различных контрольных региональных органов во многом зависит от работников окружных инспекций, осуществляющих на местах государственный контроль, как правило, в форме проверок своевременности и качества исполнения законов и подзаконных актов.

В целях совершенствования взаимодействия центральных и региональных контрольных органов, повышения качества проверок целесообразно, чтобы конкретная концепция отражалась в совместных документах, связанных с организацией и осуществлением контроля. Лучше, если взаимодействие осуществляется уже на этапе подготовки к проведению проверки и продолжается до составления отчета о результатах проведенных контрольных мероприятий. Подобный порядок действий не только облегчает работу проверяющим, но и способствует повышению качества проверок, принятию решений по их результатам, предупреждению нарушений в будущем. В целом вопрос улучшения взаимодействия - это вопрос совершенствования деловых связей органов, призванных решать задачи по контролю. Чтобы их совершенствовать, надо хорошо знать их состояние, уметь делать правильные выводы и вносить соответствующие предложения по их развитию применительно к конкретной проблеме.