Мудрый Юрист

Трудоустройство осужденных к наказанию в виде обязательных работ

Бородина А.А., ВНИИ МВД России.

Статья посвящена проблемам трудоустройства осужденных к наказанию в виде обязательных работ. Автор отмечает, что при должном обеспечении его применения наказание в виде обязательных работ будет действенным инструментом реализации целей уголовной ответственности.

Обязательные работы - один из видов наказаний, не связанных с лишением свободы, заключающийся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Законодатель устанавливает особый порядок их назначения и ограничения в применении этого вида наказания. Иными словами, карательная сторона наказания в виде обязательных работ состоит в обязательности труда, лишении осужденного права на материальное вознаграждение за труд, ограничении его права на отдых.

Обязательные работы исполняются уголовно-исполнительными инспекциями, находящимися в ведении ФСИН России.

При получении из суда копии приговора уголовно-исполнительная инспекция вызывает осужденного, ставит его на учет, разъясняет порядок отбывания наказания и не позднее 15 дней с момента получения из суда копии приговора направляет на работу. Инспекция обязана также контролировать через администрацию предприятия, где осужденный выполняет обязательные работы, его поведение и отношение к труду, вести суммарный учет числа проработанных часов.

Важной обязанностью инспекций является согласование с органами местного самоуправления перечня объектов, на которых могут отбывать наказание осужденные к обязательным работам.

Определяя условия исполнения и отбывания наказания в виде обязательных работ, законодатель отмечает, что конкретный вид работ определяется местным органом самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией. Это должны быть работы, не требующие особой квалификации, которые могут выполняться любым трудоспособным человеком, например ремонт дорог, уход за зелеными насаждениями, уборка улиц или помещений, погрузка и разгрузка вагонов и т.п.

Изучение проблемы исполнения обязательных работ на практике показало, что главным препятствием для исполнения федерального закона по реализации норм уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в субъектах РФ, касающихся обязательных работ как вида наказания, являлся отказ органов местного самоуправления, со ссылкой на отсутствие прямого упоминания в вопросах местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований, от участия в исполнении наказаний.

Другой причиной являлось отсутствие у органов местного самоуправления подведомственных предприятий, на которых было бы возможно исполнение обязательных работ по решению суда.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ и ст. 14 Закона РФ от 12 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под органами местного самоуправления следует понимать органы управления муниципального уровня. В связи с этим В.А. Уткин справедливо отмечает, что "с учетом территориального деления страны и соответствующего расположения уголовно-исполнительных инспекций определение конкретных объектов и видов обязательных работ возлагается на администрацию городов, районов и иных территориальных образований аналогичного уровня" <1>.

<1> Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Руководитель авт. кол-ва и отв. ред. А.И. Зубков. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 58.

В юридической литературе было высказано предложение о том, что определение конкретных объектов для отбывания обязательных работ целесообразно возложить на центры занятости населения, поскольку именно на эти отделы администраций органов местного самоуправления возложена обязанность трудоустройства безработных граждан и именно они владеют информацией о наличии свободных рабочих мест <2>. На наш взгляд, с указанным утверждением вполне можно согласиться, тем более что центры занятости действительно владеют самой обширной информацией о свободных рабочих местах.

<2> См.: Осадчая Н.Г. Обязательные работы как новый вид наказания в российском уголовном законодательстве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. Ростов-на-Дону, 1999. С. 164.

Так, в соответствии со ст. 4 Закона от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по представлению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам - в других организациях. Под оплачиваемыми общественными работами согласно п. 2 Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 875, понимается "общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу".

В соответствии с данным Положением общественные работы организуются на предприятиях, в учреждениях и других организациях региона независимо от формы собственности и призваны обеспечивать осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, и работ по выполнению федеральных целевых и региональных программ социально-экономического развития, исходя из необходимости и целесообразности организации таких работ.

Общественные работы могут быть организованы для выполнения подсобных, вспомогательных и других неквалифицированных работ по следующим направлениям:

Трудоустройство осужденных через органы службы занятости может быть организовано следующим образом. Для данных целей может быть создан самостоятельный отдел при Департаменте федеральной государственной службы занятости по субъекту и (или) отдел в центрах занятости населения (в районах, селах, деревнях, поселках). Это будет необходимым при большой территории населенного пункта либо при большом количестве осужденных к обязательным работам, которых необходимо трудоустроить. Если же территория населенного пункта небольшая либо число осужденных к обязательным работам мало (т.е. когда создание подобных отделов нецелесообразно), выполнение функций по трудоустройству осужденных может быть возложено на специально назначаемое для выполнения отмеченных задач должностное лицо (либо нескольких должностных лиц), которое будет находиться при отделе, занимающимся общественными работами. В случае если объем работ будет совсем незначительным, то данное должностное лицо может заниматься трудоустройством осужденных к обязательным работам по совместительству (совмещая эту деятельность с общественными работами).

Положение ч. 1 ст. 25 УИК РФ о том, что обязательные работы исполняются на предприятиях, подведомственных органам местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, отчасти не соответствует требованию ч. 1 ст. 49 УК РФ о том, что объекты, на которых отбываются обязательные работы, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

В УК РФ в отличие от УИК РФ не ограничивается возможность выбора предприятий, на которых будут отбываться обязательные работы. Справедливо отмечается в юридической литературе, что "в целях приведения указанных норм в соответствие друг с другом в ч. 1 ст. 49 УК РФ следует закрепить положение о том, что объекты, на которых отбываются обязательные работы, определяются органами местного самоуправления среди подведомственных им предприятий по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями" <3>.

<3> Орлов В.Н. Режим обязательных работ и некоторые проблемы их исполнения и отбывания // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета. Выпуск 2. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. С. 134.

Анализируя ч. 4 ст. 16 и ч. 1 ст. 25 УИК РФ, нельзя не отметить, что данные положения УИК РФ отчасти являются неполными и противоречат некоторым нормам УК и УИК РФ. Законодатель фактически называет единственное учреждение, исполняющее обязательные работы, - уголовно-исполнительная инспекция по месту жительства осужденного. Однако анализ содержания ч. 1 ст. 49 УК РФ, ч. 1 ст. 26 и ст. 28 УИК РФ позволяет утверждать, что обязательные работы также исполняет администрация организации, в которой осужденный отбывает обязательные работы.

Для администрации организации, в которой осужденный отбывает обязательные работы, исполнение обязательных работ является не основной, а дополнительной функцией, стало быть, данную организацию следует рассматривать не как учреждение, исполняющее уголовное наказание, а как орган, исполняющий уголовное наказание. Часть 4 ст. 16 УИК РФ следовало бы изложить в следующей редакции: "Наказание в виде обязательных работ исполняется уголовно-исполнительной инспекцией и администрацией организации, в которой осужденный отбывает обязательные работы".

В соответствии с положениями п. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, определяются законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся и в ч. ч. 1, 3 ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившего в действие с 1 января 2006 г., согласно которым в субъектах Российской Федерации в соответствии с уставами субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Таким образом, в соответствии с вышеуказанными нормативными актами перечень вопросов местного значения должен определяться законами субъектов Российской Федерации. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации указанные вопросы в уставах не разрешаются, что значительно осложняет практику назначения указанного вида наказания к осужденным, чье исправление возможно без изоляции от общества.

Следует отметить, что современное положение органов местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует о том, что они, как и органы государственной власти, решая часть публичных дел (к числу которых может быть отнесен и вопрос организации обязательных работ), могут осуществлять эту деятельность посредством правотворчества <4>. Под правотворчеством в данном случае следует понимать "форму государственной деятельности, направленную на создание правовых форм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену" <5>. С целью устранения указанного выше пробела при разработке нормативных актов субъектов Российской Федерации целесообразно предусматривать и нормативно закреплять для отдельных муниципальных образований обязанность по определению видов обязательных работ и объектов, на которых они отбываются.

<4> См.: Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. 2009. N 3. С. 61.
<5> Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 200.

При должном обеспечении его применения наказание в виде обязательных работ будет действенным инструментом реализации целей уголовной ответственности.