Мудрый Юрист

Роль актов международных конференций в становлении регулирования оборота химических веществ

Есин И.В., аспирант кафедры международного права МГИМО(У) МИД России.

В настоящей статье анализируется становление и развитие программных областей регулирования оборота химических веществ на международном уровне, последовательно разрабатываемых в актах международных конференций: Стокгольмской декларации 1972 г., Рио-де-Жанейрской декларации 1992 г., Повестке дня на XXI век, Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию и Стратегическом подходе к международному регулированию химических веществ (SAICM).

Международные конференции являются важным средством кодификации и прогрессивного развития международного права <1>. В отечественной доктрине международные конференции понимаются как собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии, а также кодификации и прогрессивного развития международного права <2>. Резолюции конференций, не являясь юридически обязательными, в силу принципа добросовестности предполагают, что они будут уважаться участниками как морально-политические обязательства <3>. И в этом одно из их основных преимуществ как источников "мягкого права", получившего широкое распространение на международном уровне в сфере охраны окружающей среды. Как указывает М.Н. Копылов, "Быстрое и динамическое развитие международного экологического права сегодня во многом обеспечивается за счет "прироста" норм "мягкого права" <4>. В области международного управления оборотом химических веществ данный процесс является реакцией на трудности формирования международно-правовых норм, имеющих обязательный характер. Так, использование международно-правовых инструментов в 70-е годы XX в., когда потребовалось создать нормативную основу новой системы сотрудничества в области охраны окружающей среды, потребовало бы десятилетия, поэтому возникла концепция "мягкого" права, реализованная через резолюции международных конференций (см. схему), которая оказалась способной более оперативно приспосабливаться к меняющимся реалиям и позволила определять возможное содержание "твердого" международного права <5>. На наш взгляд, следует согласиться с М.Ю. Велижаниной, утверждающей, что "мягкое" право - закономерное явление, обусловленное динамикой развития международных отношений и усложнением правотворческого процесса <6>.

<1> Международное право: Учебник / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. 2009. С. 456.
<2> Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 2005. С. 234.
<3> Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: Учебник для студентов юридических факультетов и вузов. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 14.
<4> Копылов М.Н. К вопросу об эффективности норм "мягкого" международного экологического права // Международное публичное и частное право. 2007. N 3.
<5> Там же.
<6> Велижанина М.Ю. "Мягкое право" и его роль в регулировании международных отношений // Юрист-международник. 2006. N 3.
                           -----------------------------------¬
-----------------+Стокгольмская декларация 1972 г. ¦
¦ L-----------------------------------
¦ ------------------------------------¬
¦ -------------+Рио-де-Жанейрская декларация по ¦
¦ ¦ ¦окружающей среде и развитию 1992 г.¦
¦ ¦ +------------------------------------
¦ ¦ +------------------------¬
¦ ¦ ¦Повестка дня на XXI век ¦
¦ ¦ L-------------------------
----------+---+--¬
¦Рекомендательные¦ ------------------------------------¬
¦акты в области ¦ ¦Байская декларация по ¦
¦международного +---------+по химической безопасности 2000 г. ¦
¦управления ¦ +------------------------------------
¦оборотом ¦ +-------------------------¬
¦химических ¦ ¦"Приоритетные направления¦
¦веществ ¦ ¦действий после 2000 г." ¦
L---------T---T--- L--------------------------
¦ ¦ ------------------------------------¬
¦ ¦ ¦План выполнения решений Всемирной ¦
¦ L------------+встречи на высшем уровне по ¦
¦ ¦устойчивому развитию 2002 г. ¦
¦ L------------------------------------
¦ ------------------------------------¬
¦ ¦"Стратегический подход к междуна- ¦
L----------------+родному регулированию химических ¦
¦веществ 2006 г." ¦
+------------------------------------
+------------------------------------¬
¦Дубайская декларация о международном¦
¦регулировании химических веществ ¦
+-------------------------------------
+--------------------------¬
¦Общепрограммная стратегия ¦
+---------------------------
+--------------------------¬
¦Глобальный план действий ¦
L---------------------------

Основы международно-правового регулирования оборота химических веществ были заложены в 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, на которой были приняты Декларация принципов и План действий. Эти документы положили начало регулярной деятельности по охране окружающей среды в рамках ООН.

По нашему мнению, ключевым пунктом для целей понимания развития регулирования оборота химических веществ является п. 7 главы I Стокгольмской декларации. В нем заложены идеи, которые впоследствии получили свое развитие в международных договорах. Так, п. 7 гласит: "...в области окружающей человека среды потребуется признание ответственности со стороны граждан и обществ, а также со стороны предприятий и учреждений на всех уровнях и равное участие всех в общих усилиях... Всевозрастающее число проблем, связанных с окружающей средой, поскольку они носят региональный или международный характер или поскольку они оказывают воздействие на общую международную сферу, потребуют широкого сотрудничества между государствами и принятия мер со стороны международных организаций в общих интересах" <7>.

<7> Стокгольмская декларация от 16 июня 1972 года по окружающей среде // Действующее международное право: В 3 томах / Составители Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1999. Т. 3. С. 683.

Современное развитие наднационального правового регулирования в данной сфере идет по пути, указанному Декларацией <8>, накладывая обязательства не только на государства как субъекты международного публичного права, но и на физических и юридических лиц государств-участников. Важно также отметить, что Декларация в целом ряде принципов напрямую связывала охрану окружающей среды с ограничениями в использовании химических веществ. Так, принцип 6 Декларации гласит, что "введение в окружающую среду токсических веществ или других веществ... в таких количествах или концентрациях, которые превышают способность окружающей среды обезвреживать их, должны быть прекращены, с тем чтобы это не наносило серьезного или непоправимого ущерба экосистемам". Принцип 7 указывает, что государства принимают все возможные меры для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб удобствам или создать препятствия для других законных видов использования морей.

<8> Например, Регламент ЕС от 18 декабря 2006 г. "О регистрации, оценке, разрешении и ограничении оборота химических веществ" (сокращенное название "REACH") и Регламент N 1907/2006,8, а также Регламент от 31 декабря 2008 г. N 1272/2008 по классификации, маркировке и упаковке (сокращенное название "CLP").

Основой для современного развития международного регулирования оборота химических веществ стала Бразильская конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., ставившая своей задачей перевод идеи устойчивого развития в плоскость конкретных международных обязательств и национальных планов. Утвердив Рио-де-Жанейрскую декларацию по окружающей среде и развитию на высшем уровне, Конференция ООН сформулировала очередные принципы <9>, подтверждающие идеи Стокгольмской декларации, такие, как трансграничность вопросов охраны окружающей среды, необходимость сотрудничества государств во взаимодействии с национальными сообществами, предотвращение загрязнений. Так, принцип 14 провозглашает: "Сотрудничество государств с целью предотвращения переноса и перевода в другие государства любых... веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека". Принцип 10 подтверждает, что "решение экологических вопросов должно проходить при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне". Но, кроме того, было формализовано положение о праве на доступ к информации: "На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации... включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений...".

<9> A/CONF.151/26/Rev.1. Vol. I. С. 3 - 7.

В Рио-де-Жанейрской декларации получили развитие и новые идеи-принципы, как то:

Понимая, что для решения задач экоразвития необходима не только правовая база (правила поведения), но и предметно-организационная основа в виде плана действий, программы или стратегии <10>, Конференцией была принята так называемая Повестка дня на XXI век <11>. В Повестке были также намечены "программные области" развития международно-правового регулирования оборота химических веществ (см. схему).

<10> Копылов М.Н. Теория и практика организации и проведения конференций ООН по окружающей среде // Экологическое право. 2008. N 2.
<11> A/CONF.151/26/REV.1 (Vol. I) + Corr.1.

Разработчики документа посвятили проблеме раздел II Повестки "Сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития", изложив соответствующие положения в главе 19 "Экологически безопасное управление использованием токсичных химических веществ, включая предотвращение незаконного международного оборота токсичных и опасных продуктов", а также раздел IV "Средства осуществления" в главе 30 "Международные правовые документы и механизмы".

Глава 19 Повестки определяет ряд программных областей в области регулирования оборота химических веществ:

  1. Расширение и ускорение работ по международной оценке опасностей, связанных с химическими веществами <12>.
<12> На момент принятия Повестки Конференцией в Бразилии из примерно 2 млн. существующих химических веществ большинство не было изучено на предмет воздействия на человека и окружающую среду. Даже в условиях, что более 95% общемирового производства приходится примерно на 1500 химических веществ, изученными из них было не более 100000 существующих веществ.
  1. Согласование деятельности по классификации и маркировке химических веществ. Данная работа мотивировалась тем, что надлежащая маркировка химических веществ и распространение документов с данными о безопасности являются наиболее простым и эффективным путем для указания того, каким образом можно безопасно обращаться с химическими веществами и использовать их.
  2. Обмен информацией о токсичных химических веществах и связанных с ними опасностях.
  3. Разработка программ уменьшения опасности. Данная программная область была направлена на применение продуктов, альтернативных используемым токсичным химическим веществам, и снижение степени опасности за счет перехода к использованию других химических веществ или даже нехимических методов <13>. В широком контексте снижение степени опасности означало осуществление широкомасштабных усилий по уменьшению опасности токсичных химических веществ с учетом всего их жизненного цикла.
<13> Классический пример уменьшения опасности связан с заменой вредных веществ безвредными или менее вредными.
  1. Укрепление национального потенциала и потенциала в деле управления использованием химических веществ.

В целях осуществления целей, заявленных в Рио-де-Жанейрской декларации, в апреле 1994 г. Международной организацией труда, Всемирной организацией здравоохранения, Программой ООН по окружающей среде была созвана Международная конференция по химической безопасности (ISSC). Конференцией было принято решение о создании Межправительственного форума по химической безопасности (МФХБ/IFCS) <14>, представляющего собой в соответствии с п. 1.1 Положения о межправительственном форуме по химической безопасности <15> внеинституциональную структуру, в рамках которой представители правительств проводят встречи для рассмотрения различных аспектов оценки химической опасности и экологически обоснованного обращения с химическими веществами, консультирования по ним и предоставления соответствующих рекомендаций правительствам, международным организациям и межправительственным органам, занимающимся вопросами химической безопасности. В рамках Форума были подтверждены основные программные области в сфере регулирования оборота химических веществ <16>, а также 20 октября 2000 г. приняты рамочная декларация, развивающая положения Повестки XXI в., - Байская декларация по химической безопасности <17> и "Приоритетные направления действий после 2000 года". Эти акты устанавливали такие приоритеты в развитии международного регулирования, как принятие конвенции о стойких органических загрязнителях; вступление в силу Роттердамской конвенции; принятие Всемирной гармонизированной системы классификации и маркировки химических веществ (ВГС/GHS); увеличение количества соглашений в отношении обмена информацией об опасных химических веществах; завершение оценки опасности дополнительно тысячи химических веществ и т.д.

<14> Резолюция об учреждении межправительственного форума по химической безопасности от 29 апреля 1994 г. // IPCS/ IFCS/94/Res.1.
<15> URL: http://www.who.int/ifcs/documents/forums/forum1/en/FI-res1_en.pdf
<16> Резолюция о приоритетах для действия с целью осуществления принципов экологически обоснованного обращения с химическими веществами от 29 апреля 1994 г. // IPCS/IFCS/94/Res.1. URL: http://www.who.int/ifcs/documents/forums/forum1/f1_r2_ru.pdf.
<17> URL: http://www.who.int/ifcs/documents/forums/forum3/en/bahia_ru.pdf

Итоги 10-летней реализации положений Рио-де-Жанейрской декларации и задачи на будущее обсудил Южноафриканский всемирный саммит по устойчивому развитию (Йоханнесбург, сентябрь 2002 г.). В Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию <18>, принятом Резолюцией N 2 на 17-м пленарном заседании 4 сентября 2002 г., подтверждалось, что "для достижения глобального устойчивого развития необходимы коренные изменения в сложившихся структурах производства и потребления". В этих целях в План были включены следующие базовые положения: подтверждался курс на рациональное использование химических веществ на протяжении всего их жизненного цикла; к 2020 г. предусматривалось сведение к минимуму вреда, причиняемого использованием и производством химических веществ здоровью людей и окружающей среде; государства призывались к ратификации и осуществлению Роттердамской конвенции <19> и Стокгольмской конвенции <20>, было рекомендовано продолжить разработку стратегического подхода к международному регулированию химических веществ, содержался призыв к оперативному внедрению новой согласованной на глобальном уровне системы классификации и маркировки химических веществ к 2008 г. Новеллой была рекомендация о разработке согласованной и комплексной информации о химических веществах через национальные регистры эмиссии и передачи загрязняющих веществ.

<18> A/CONF.199/20.
<19> Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле 1998 г. // URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/consent.pdf.
<20> Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г. // URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/pollutants.pdf.

Последним знаковым событием на международном уровне в рассматриваемой области стала первая Международная конференция по регулированию химических веществ (ICCM - International Conference on Chemicals Management), проходившая с 4 по 6 февраля 2006 г. в Дубае. На первой сессии этой конференции были приняты программные документы нового уровня с целью специального развития норм регулирования химических веществ. Принятая Дубайская декларация о международном регулировании химических веществ, Общепрограммная стратегия, Глобальный план действий составляют так называемый Стратегический подход к международному регулированию химических веществ <21> (SAICM - Strategic approach to International Chemicals Management). Стратегический подход не является юридически обязательным документом. Добровольно применяемый государствами, он учитывает необходимость более эффективного изучения и регулирования химических веществ с целью достижения задачи 2020 г., которая сформулирована в п. 23 Йоханнесбургского плана осуществления и состоит в том, что химические вещества следует использовать и производить таким образом, чтобы свести к минимуму значительные отрицательные последствия для здоровья человека и окружающей среды.

<21> URL: http://www.saicm.org/documents/saicm%20texts/SAICM_publication_RU.pdf

В продолжение анализа вышеуказанных актов международных конференций представляется необходимым отметить, что наряду с международными договорами их можно отнести к системообразующему в складывающемся международном правопорядке управления трансграничному обороту химических веществ. Главной тенденцией в этой связи стала реализация принципа "from cradle to grave" ("от колыбели до могилы") <22>, когда на международном уровне (вслед за национальным) с целью охраны окружающей среды формируется система управления всем жизненным циклом химических веществ. При этом данный процесс имеет как природоохранное, так и торговое измерение (в части обеспечения недискриминационных условий в международной торговле), что должно учитываться при анализе соответствующих норм. Важно подчеркнуть, что использование норм "мягкого" права в сфере управления международным оборотом химических веществ примечательно как показатель установления руководящих начал, которые в конечном счете могут стать юридически обязательными нормами. Однако, как указывают в том числе западные исследователи, "Такие начала важны, их влияние существенно, но сами по себе они не составляют юридических норм" <23>. При этом рекомендательные акты международных конференций, формализуя накопленный опыт регулирования, но не обладая обязательным характером, заложили основы для создания специальных международных договоров и наднациональных актов в области управления химическими веществами (Роттердамская, Базельская, Стокгольмская конвенции, Регламенты ЕС "REACH" и "CLP").

<22> Вылегжанина Е.Е. Основные тенденции развития экологического права Европейского союза: Дис. ... к.ю.н. / Дипломатическая академия МИД России. 2005. С. 193. URL: www.rsl.ru.
<23> Shaw M.N. International Law. 4th edition. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 93.