Мудрый Юрист

Особенности международно-правового статуса британского содружества

Безбородов Ю.С., доцент кафедры иностранного государственного и международного права, кандидат юридических наук, заместитель директора Института юстиции Уральской государственной юридической академии.

Каримов Д.А., аспирант кафедры административного права Уральской государственной юридической академии.

Британское содружество является свободным объединением государств и как субъект международного права имеет свои особенности: Содружество признается свободным объединением государств, объединенных общей верностью Британской короне; доминионы обладают исключительным правом на правотворчество; в состав Содружества могут входить и республики, и иные виды монархий, а британский монарх не является монархом этих стран, он лишь символ, его статус наднационален, и именно в таком качестве выступает как глава всего Содружества; Содружество остается действенной формой межгосударственного сотрудничества.

Британское содружество (в настоящее время и далее по тексту - просто Содружество) по смыслу Вестминстерского статута от 11 декабря 1931 г. <1> является свободным объединением государств. Эта довольно нечеткая формулировка заставляет задуматься над вопросом о том, что представляет собой рассматриваемое явление: является ли оно международной организацией либо конфедерацией либо представляет собой иную форму межгосударственного объединения? Вопрос этот является актуальным хотя бы потому, что на конец 2009 г. членами Содружества являются 53 государства с общей численностью населения около 2 миллиардов человек (30% общего числа населения планеты).

<1> См.: 22 Geo V. Ch. 4 (R.-U.). Также официально опубликовано на сайте сборника британских законов. URL: www.statutelaw.gov.uk/content.aspx?activeTextDocId=1081723.

В рамках международного права отсутствуют специальные исследования, посвященные данной проблеме. Чаще о Содружестве упоминается вскользь при изучении монархии, основ конституционного строя Великобритании в курсе конституционного (государственного) права зарубежных стран. Так, например, В.Е. Чиркин указывает на полномочия главы Содружества по промульгации конституций государств - членов Содружества <2> (что в юридическом плане не совсем верно). В зарубежной науке также не встречается специальная литература по данному вопросу, однако сам термин "содружество" используется часто для обозначения национальной, правовой общности государств-членов.

<2> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2006. С. 235.

Идея Содружества впервые возникла в конце XIX в., когда Британская империя достигла таких размеров, что стала очевидной невозможность и нецелесообразность управления огромными территориями, основываясь только лишь на властных отношениях. Стало ясно, что, для того чтобы сохранить связи между государствами в постимперский период, необходимо мотивировать государства к сохранению и стремлению к сотрудничеству. Такой подход был развит на Имперской конференции 1926 г., когда было признано, что наилучшим способом интеграции станет создание таких условий, что выход из империи (Содружества) негативно отразится как на стабильности государства, так и на уровне жизнеспособности общества. Такими идеями явились: 1) признание равноправного статуса доминионов и Соединенного королевства (метрополии); 2) свободный и добровольный союз; 3) свобода реализации собственной политики (именно поэтому Содружество иногда именуют неправительственным объединением) <3>.

<3> URL: http://www.royal.gov.uk/MonarchAndCommonwealth/Jamaica/TheCommonwealth/OriginsoftheCommonwealth.aspx.

Принятый Британским парламентом в 1931 г. Вестминстерский статут формализовал достигнутые в 1926 г. и закрепленные в Декларации Бальфура 1926 г. положения:

  1. Содружество признавалось свободным союзом государств, объединенных общей верностью Британской короне (это положение содержится в преамбуле Вестминстерского статута и является юридическим фактом, подтверждающим существование и признание государством положений Декларации Бальфура);
  2. доминионы обладают исключительным правом на правотворчество. Законы, принятые парламентом Соединенного Королевства, имеют силу в отношении доминионов только после одобрения парламентами последних (в настоящее время это положение считается подтверждением независимости государств - членов Содружества, однако оно потеряло первоначальный смысл в силу Закона о Канаде 1982 г. и Закона об Австралазии 1986 г., вообще исключивших полномочия Британского парламента по принятию законов в отношении Канады и Австралии; в отношении Южной Африки это положение не применяется автоматически с момента провозглашения там республики в 1961 г., иные государства-члены, получившие независимость, обладали таким статусом с момента их образования).

В 1949 г. в связи с предоставлением независимости Индии, ставшей в 1952 г. республикой <4>, но пожелавшей сохранить членство в Содружестве, принимается Лондонская декларация <5>, подтвердившая, что британский монарх будет символом добровольного объединения государств - членов Содружества и в таком качестве - главой Содружества.

<4> По распространенному мнению, Индия стала республикой с момента провозглашения независимости в 1947 г. Однако в 1947 г. Индия стала королевством во главе с Георгом VI; а в 1952 г. - год смерти первого и последнего своего короля - она стала республикой.
<5> URL: http://www.thecommonwealth.org/document/181889/34293/35468/214257/londondeclaration.htm.

В силу этого можно выделить два вида членства в Содружестве.

  1. Автоматическое членство, относящееся к так называемым королевствам Содружества, т.е. государствам, в которых британский монарх является сувереном. Это утверждение связано с уже упоминавшейся Декларацией Бальфура и Вестминстерским статутом: изначально Содружество - это свободный союз государств, объединенных общей верностью Британской короне. Таким образом, те государства, где Британская корона имеет статус суверена, являются членами Содружества. Не является здесь препятствием и принятый в 1953 г. Акт о Королевских титулах <6>, впервые провозгласивший замену реальной унии номинальной, т.е. создавший для каждого королевства Содружества своего собственного суверена, однако объединенного в персоне британского монарха. Поскольку именно британскому монарху принадлежит титул короля (королевы) и статус суверена королевства Содружества, то объединены они общей верностью изначально Британской короне. Номинальная уния в данном случае имеет другое юридическое значение:
<6> В настоящее время Акт о королевских титулах 1953 г. отменен. Действует соответствующий Акт 1973 г. Значение цитируемого закона состоит в том, что он впервые провозгласил возможность разделения юридических персон, объединенных в лице Елизаветы II: именно от британского монарха произошло "отпочкование" статуса суверена другого государства, его признание. Однако лишь британскому монарху эти статусы могут принадлежать.<7> См.: High Court of Australia Decision Sue v. Hill (1999). URL: www.statusquo.org/aru_html/html/queenofaus.html.
  1. Признанное членство, возникшее в связи с тем, что в составе Содружества стали появляться республики, которые не могли адаптировать монархию в своих государствах. В связи с этим была разработана еще одна форма участия в Содружестве, принятая Лондонской декларацией 1949 г. В соответствии с ней в состав Содружества могут входить и республики, и иные виды монархий, так как Содружество является добровольным объединением государств, а британский монарх не является монархом этих стран, он лишь символ, и именно в таком качестве выступает как глава всего Содружества.

Необходимо отметить, что Лондонская декларация не противоречит, а дополняет Декларацию 1926 г. При этом Вестминстерский статут не запрещает возможности ее принятия, он лишь подтвердил признание государством того положения, которое существовало в соответствии с Декларацией Бальфура.

Поскольку Лондонская декларация была адресована Индии, открытым остается вопрос о том, необходимо ли вновь принятым государствам присоединиться к Лондонской декларации. В отношении республик и монархий с собственным сувереном общепризнан положительный ответ на данный вопрос, поскольку в ином случае факт нахождения в составе Содружества может вступить в противоречие с Декларацией Бальфура. В отношении королевств Содружества, видимо, такая процедура также необходима, поскольку Декларация 1949 г. формализует отношения в Содружестве, вводя должность его главы.

Главой Содружества является британский монарх. Однако, следуя принципам того, что данный статус является наднациональным, он не передается по наследству. В случае смерти или отречения британского монарха должно быть принято формальное решение о судьбе данной должности. Юридическое значение данных формулировок состоит в том, что британский монарх станет главой Содружества с момента восшествия на британский престол, т.е. с момента получения статуса суверена. В период с момента смерти или отречения предыдущего монарха до восшествия конференция глав правительств может отказать в таком статусе, и монарх не будет являться главой Содружества. Между тем передача данной должности иным лицам, кроме британского монарха, невозможна без изменения Лондонской декларации, эта должность конкретно привязана к монарху. Именно поэтому в данном случае отрицается институт представителя главы Содружества, а его функции исполняются им лично в любом случае.

Конституционно функции главы Содружества не определены. В соответствии с Декларацией 1949 г. глава является символом Содружества и символом свободного объединения.

В силу этого глава Содружества может действовать как угодно, если эта деятельность подпадает под указанное определение его статуса. Например, королева Елизавета II, которая в настоящее время и является главой Содружества, так определила деятельность в указанном статусе: "Корона является символом, объединяющим народы Содружества" <8>. В силу этого деятельность его главы в настоящее время осуществляется через: 1) посещения государств-членов; 2) участие в деятельности органов Содружества (правда, неформальное, не связанное с принятием решений); 3) переговоры с главами государств-членов и главами их правительств и т.д.

<8> Опубликовано на официальном сайте британской монархии. URL: www.royal.gov.uk.

Несмотря на явный церемониальный, представительский и в какой-то мере аполитичный характер деятельности главы Содружества, эффективность этой должности подтверждена на конференции глав правительств государств-членов в Эдинбурге в 1997 г. <9>.

<9> См. заключительные документы по итогам состоявшейся встречи на офиц. сайте Содружества. URL: www.thecommonwealth.org.

Необходимо отметить, что глава Содружества не представляет какое-либо государство как таковое. Его статус конкретно наднационален. Свобода деятельности главы Содружества, таким образом, ограничена действием национального законодательства.

Исполнительным органом Содружества является созданный в 1965 г. Секретариат, который в силу уважения принципа суверенитета государств имеет лишь организующие функции для реализации государствами-членами (через своих представителей) собственных идей.

Единственным способом участия в деятельности Содружества государств признаются различного рода конференции, совещания, встречи. Важнейшими из них являются конференции глав правительств, проводящиеся каждые два года (последняя - в ноябре 2009 г. в Тринидад и Тобаго). В этих конференциях их участники представляют соответствующее государство, а потому решения данных конференций обязательны для государств-членов, принявших участие в ней. Итоговый документ конференций, как правило, называется декларацией.

На данный момент важнейшими из этих документов являются Сингапурская и Харарская декларации о принципах Содружества. В них подтверждаются неправительственные цели Содружества, а также уважение основных принципов ООН.

Международный характер деятельности Содружества позволяет любому государству покинуть его путем отмены действия Лондонской декларации, а для королевств Содружества также отмены этого статуса. Кроме того, признается, что для выхода из состава Содружества нужно формальное уведомление всех государств-членов.

Возможно также и исключение из состава Содружества (хотя данное действие также нигде формально не прописано и, опять-таки формально, де-юре государство, прекратившее участие в деятельности Содружества, все еще находится в его составе, так как формулировки Деклараций 1926 и 1931 гг. позволяют утверждать о том, что для выхода из Содружества достаточно утраты соответствующего статуса, который зависит только от волеизъявления самого государства). Последними известными примерами выхода из Содружества являются выход Зимбабве в 2003 г., в сентябре 2009 г. приостановлено членство Фиджи, которое покинет Содружество в январе 2010 г., если не создаст демократическое правительство.

В отечественной доктрине выделяют несколько признаков международной организации: 1) создается государствами; 2) существует и действует в рамках учредительных договоров; 3) является постоянно действующим объединением; 4) государства связаны резолюциями; 5) в основе - принцип суверенного равенства государств; 6) наличие привилегий и иммунитетов <10>. Насколько применимы эти признаки к Содружеству? Действительно, оно создано государствами (хотя и по инициативе Великобритании) на основе принципа суверенного равенства. Организация функционирует - ежегодно Секретариатом издается справочник по деятельности Содружества (The Commonwealth Year Book), содержащий не только отчет о деятельности государств, но и правовую информацию, касающуюся его структуры и деятельности. Особенность Содружества как международной организации прослеживается в связи со вторым признаком. Содружество существует и функционирует в рамках учредительных актов, а не договоров, поскольку только два из трех учредительных актов - Декларация Бальфура и Лондонская декларация - являются международными договорами. Вестминстерский статут является внутригосударственным актом Великобритании, и это своеобразный нонсенс и правовая особенность Содружества. Несмотря на это, в наши дни Содружество остается действенной формой межгосударственного сотрудничества, прекрасно справляется с первоначально поставленными перед ним целями.

<10> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М.: Норма, 2006. С. 334.