Мудрый Юрист

Проблемные аспекты взаимодействия суда с иными государственными органами

Вивчаренко Ю.В., главный специалист отдела судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Процесс взаимодействия суда с иными органами государственной власти представляет собой комплекс отношений, возникающих между судом и определенным государственным органом, которые могут складываться на любой из стадий судопроизводства, а также по итогам судопроизводства, после вынесения судебного постановления. Это сложный механизм, не имеющий в настоящее время системного нормативного правового регулирования.

Разработка вопроса о нормативном регулировании процесса взаимодействия суда с органами государственной власти в науке в полном объеме еще не осуществлялась. Несмотря на это, можно выделить несколько направлений исследования проблемы, служащих своеобразной основой к системному изучению этого процесса.

Первое направление составляют работы, посвященные проблемам организации деятельности судебных и правоохранительных органов в целом. Научные материалы, относящиеся к данному направлению, носят базовый, фундаментальный характер. Их изучение необходимо для дальнейшего развития имеющихся и выдвижения новых предложений <1>.

<1> Ершов В.В. Самостоятельность и независимость судебной власти Российской Федерации: Монография. М.: Изд. "Юристъ", 2006; Лебедев В.М. Организация деятельности судов. М.: Изд. "Норма", 2007; Петухов Н.А., Мамыкин А.С. Правоохранительные и судебные органы России: Учебник. М.: Изд. "Эксмо", 2008.

Ко второму направлению следует отнести научные публикации, авторы которых рассматривают положения гражданского и уголовного судопроизводства, затрагивая вопросы процессуальных отношений суда с другими правоохранительными органами. Данное направление можно назвать вспомогательным. Представляется, что исследование проблемы нормативно-правового регулирования взаимоотношений суда с иными государственными органами, в том числе правоохранительными в процессе судопроизводства отдельно от вопросов самого судопроизводства невозможно, поскольку действия суда всегда регламентированы и имеют строгую процессуальную форму <2>.

<2> Божьев В.П. Уголовный процесс: Учебник. М.: Изд. "Высшее образование", 2008.

Третье направление можно определить как специальное. Его структуру образуют исследования, касающиеся непосредственно координационного процесса, участниками в котором выступают суд и определенный государственный орган. В последнее время появилось некоторое число научных статей, обозначающих существующие проблемы в данной сфере и пути их устранения <3>.

<3> Арестова Е.Н. Процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором и судом (судьей). Материал подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2007; Ильченко А.Г. Взаимодействие суда и органов принудительного исполнения в Российской Федерации (теоретико-правовой анализ): Диссертация. Владимирский юридический институт ФСИН России, 2007; Кобзарев Ф.М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Диссертация. Российская академия правосудия, 2006.

В силу того что механизм взаимоотношения суда с другими государственными органами не был исследован комплексно, необходим системно-комплексный анализ этой сложной проблемы.

Вопрос о нормативном механизме взаимоотношения суда с иными государственными органами является достаточно масштабным.

Значимость этого процесса подтверждается, в частности, действующим и утвержденным на основе Указа Президента Российской Федерации "О Совете при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия" <4>, Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия. Одной из целей Совета является расширение взаимодействия федеральных органов судебной власти, органов судейского сообщества, организаций и учреждений, осуществляющих деятельность в области права. В состав данного Совета входят высшие должностные лица трех ветвей власти, ученые и практики, что обеспечивает всесторонний подход к разрешаемой проблеме, а также подтверждает тот факт, что для достижения эффективности правосудия необходима четкая координация действий различных органов государственной власти, должностных лиц и лиц, участвующих в рассмотрении дел, содействующих правосудию.

<4> Указ Президента от 11.08.2003 N 961 "О Совете при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия".

Масштабность целой системы взаимоотношений суда с другими органами государственной власти очевидна. Суд разрешает споры, вытекающие из широкого спектра правоотношений: конституционных, административных, финансовых, земельных, гражданских, трудовых, жилищных, семейных и так далее. При этом формы участия государственных органов в координационной деятельности с судом могут быть различными - это и привлечение государственных органов, и их информационных ресурсов для полного исследования обстоятельств дела в ходе судебного разбирательства (запрос в Информационный центр МВД о наличии судимости), и случаи, когда судебный процесс инициируется государственным органом, и при исполнении судебных актов. Также при динамичном состоянии социальных отношений, которое наблюдается последнее время, с появлением и развитием новых отраслей, сфер общественной жизни и, соответственно, с возникновением новых правоотношений, зачастую оказывающихся спорными и подлежащими рассмотрению в суде, возникает потребность в создании соответствующих материальных и процессуальных норм. Это возможно лишь при продуктивном сотрудничестве компетентных органов и должностных лиц.

Проблемную же сторону процесса взаимоотношений суда с различными органами составляет ряд задач, которые необходимо разрешить.

Так, необходимо четкое определение и соблюдение статуса участников, субъектов взаимоотношений, а именно следование нормативно закрепленным правам и обязанностям. Как известно, в силу ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие осуществляется только судом, также в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону <5>. Следовательно, фундаментом судебной власти является ее независимость от органов законодательной, исполнительной власти, а также от каких-либо других органов и лиц, как участвующих в процессуальной деятельности суда, содействующих правосудию, так и не принимающих участия в судебном разбирательстве. Однако это не означает, что особое положение судебных органов в системе государственной власти Российской Федерации предопределяет их обособленность, исключает их взаимодействие с другими органами и должностными лицами <6>.

<5> Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.1996 N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. N 1.
<6> Левичева В.В. Доклад "Взаимодействие суда с органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел и содействующими правосудию". 15.11.2007 // Интернет-портал ГАС "Правосудие".

При этом следует учитывать два обстоятельства: необходимость соблюдения принципа независимости судей и важность совершенствования нормативно-правового регулирования механизма взаимоотношений между судом и иными государственными органами. Потребность суда во взаимоотношениях с другими органами, службами, а также в нормативно-правовом регулировании данных отношений может проявляться на любой из стадий судопроизводства и иметь место непосредственно в ходе самого судебного разбирательства или возникнуть по результатам судопроизводства. При этом происходит исключительно содействие правосудию, без вторжения в границы действия принципа, предусмотренного ст. 118 Конституции Российской Федерации. Точная регламентация прав и обязанностей участников координационного процесса "суд - другие органы" в целях обеспечения эффективности правосудия позволит избежать определенных промахов субъектов данного процесса, возникающих на практике, а также избежать волокиты при судебном рассмотрении, неэффективности и несогласованности действий.

Примером может служить ситуация, сложившаяся во Владимирской области.

Итоги обобщения Владимирским областным судом причин несоблюдения судами области процессуальных сроков, установленных законом для рассмотрения и разрешения уголовных и гражданских дел, дел об административных правонарушениях и иных материалов показали, что, наряду с факторами, связанными с деятельностью суда, причинами нарушения сроков рассмотрения дел можно назвать неявку в судебное заседание прокуроров и адвокатов, длительное непроведение судебно-экспертными учреждениями экспертиз, в том числе судебно-медицинских и судебно-психиатрических, а также недостаточно четкое исполнение своих обязанностей некоторыми органами, призванными способствовать правосудию. Среди этих органов органы внутренних дел, которые годами разыскивали подсудимых, скрывшихся от суда, органы прокуратуры, которые практически не осуществляли надзора и контроля за этим направлением деятельности органов внутренних дел, служба судебных приставов, сотрудники которой зачастую формально относились к поручениям суда о приводе не явившихся участников процесса, конвойная служба, которая не всегда обеспечивала доставку в судебное заседание подсудимых, содержащихся под стражей, почтовая служба.

На федеральном уровне с нарушением процессуальных сроков судами общей юрисдикции рассмотрено 2% (22 тыс. дел) от общего числа оконченных производством уголовных дел в 2008 году и 3,5% (около 380 тыс. дел) - гражданских дел за тот же период <7>. В первом полугодии 2009 года, однако, наблюдается сокращение числа уголовных дел, рассмотренных с нарушением процессуальных сроков - 1% от общего числа оконченных производством уголовных дел или 6 тыс. дел, что в два раза меньше по сравнению с аналогичным периодом 2008 года - 2% (12 тыс. дел). В первом полугодии 2009 года по сравнению с первым полугодием 2008 года произошло снижение на 39% числа гражданских дел, рассмотренных свыше установленных законодательством сроков: с 4% (206 тыс. дел) за 6 месяцев 2008 года до 2% (125 тыс. дел) за 6 месяцев 2009 года. Вероятно, удельный вес среди случаев рассмотрения дел с нарушением сроков составляют проблемы слабой координации действий суда с определенными органами, как это было во Владимирской области.

<7> Статистическая форма N 1 "Отчет о работе судов первой инстанции по рассмотрению уголовных дел" за 2008 год (свод по Российской Федерации в целом), статистическая форма N 2 "Отчет о работе судов общей юрисдикции по первой инстанции о рассмотрении судами гражданских дел" за 2008 год (свод по Российской Федерации в целом) // WEB-сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (www.cdep.ru).

Безусловно, несвоевременное рассмотрение дела нарушает права граждан на его качественное и быстрое разрешение, с одной стороны. С другой стороны, из таких, казалось бы, обыденных проблем могут возникнуть серьезные последствия, влияющие на авторитет суда в целом. Статистический показатель о количестве дел, рассмотренных с нарушением сроков, фиксируется в формах ведомственной статистической отчетности и, как и многие другие показатели, анализируются не только на уровне государства, но и на международной арене, в частности, Европейской комиссией при Совете Европы, занимающейся оценкой эффективности правосудия государств - членов Совета Европы. Так Европейский суд по правам человека неоднократно констатировал нарушение п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), а именно права на разбирательство дела в разумный срок. В тех частях постановлений Европейского суда, где излагается оценка разумности продолжительности производства по делу, всегда содержится следующее пояснение "суд напоминает, что разумность продолжительности производства по делу надлежит оценивать в свете конкретных обстоятельств дела с учетом критериев, изложенных в нормах прецедентного права, создаваемых Судом. В частности, надлежит учитывать сложность дела, действия заявителя и действия компетентных властей" <8>. Особо следует обратить внимание на тезис о действии властей в период рассмотрения дела национальным судом. Так, по делу "Шнейдерман против России" <9> власти Российской Федерации в своем меморандуме в обоснование длительности рассмотрения дела по существу (8 лет) отмечали его сложность тем, что оно касалось толкования российского пенсионного законодательства и требовало запроса судом дополнительных документов и доказательств. Европейский суд отклонил приведенные доводы властей и отметил существенные периоды бездеятельности, на которые не было представлено какого-либо удовлетворительного объяснения. Далее, по делу "Владимир Никитин против России" <10>: заявитель обратился в городской суд 8 августа 1994 г., а окончательным судебным актом по делу явилось определение об оставлении иска без рассмотрения через одиннадцать лет. Европейский суд также отклонил доводы российских властей о том, что причины чрезмерной длительности судебного разбирательства являлись уважительными и были связаны со сложностью дела, привлечением экспертов, проведением экспертиз и др. Проанализировав период проведения экспертиз и получения экспертных заключений, а также связанные с этим обстоятельства, Европейский суд оценил его как период бездействия властей, связанный с неспособностью оперативно получить экспертное заключение по делу.

<8> Жалоба N 47095/99. Постановление от 15.07.2002. "Kalashnikov v. Russia" // Официальный текст Постановления, WEB-сайт Европейского суда по правам человека http://cmiskp.echr.coe.int/ tkp197/view.asp? item=1&portal=hbkm&action= html&highlight= KALASHNIKOV&sessionid=20726207&skin=hudoc-en.
<9> Жалоба N 36045/02. Постановление от 11.01.2007. "Shneyderman v. Russsia" // Официальный текст Постановления, WEB-сайт Европейского суда по правам человека http://cmiskp.echr.coe.int/ tkp197/view.asp?item=1& portal=hbkm&action=html&highlight= SHNEYDERMAN&sessionid=20726169&skin=hudoc-en Российский WEB-сайт Европейского суда по правам человека http://www.espch.ru/content/view/156/34/.
<10> Жалоба N 15969/02. Постановление от 02.11.2006. "Nikitin v. Russia" // Официальный текст Постановления, WEB-сайт Европейского суда по правам человека http://cmiskp.echr.coe.int/ tkp197/view.asp?item=3&portal= hbkm&action=html&highlight= NIKITIN&sessionid= 20726060&skin=hudoc-en.

Согласно докладу Европейского суда по правам человека за 2008 год <11> было установлено 20 случаев нарушения судами Российской Федерации права на судебное разбирательство в разумный срок, или 4% от общего числа зафиксированных фактов нарушения указанного права (456 нарушений всего).

<11> Годовой доклад 2008 (предварительный выпуск). С. 131. Официальный WEB-сайт Европейского суда по правам человека http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/ B680E717-1A81-4408-BFBC-4F480BDD0628/0/ Annual_Report_2008_Provisional_Edition.pdf.

Таким образом, учитывая опыт преодоления проблемы неэффективной координации действий органов государственной власти, иных органов и должностных лиц, принимая во внимание практику Европейского суда по правам человека, представляется возможным определить следующие уровни для разрешения рассматриваемой проблемы.

Организационный уровень заключается в проведении межведомственных совещаний на уровне субъекта Российской Федерации, например, один раз в полугодие, с участием лиц, уполномоченных на принятие конкретных решений. Повесткой, целью таких совещаний будут: определение взаимных претензий, посредством конструктивного обсуждения возникших за полугодие проблем, тормозящих осуществление правосудия в определенных районных (городских) судах, на участках мировых судей и не нашедших разрешения в текущей, повседневной работе суда, а также разработка координационных мероприятий, имеющих конечной целью эффективность правосудия. Итогом данного совещания должен быть правовой акт, с перечнем действий, необходимых для разрешения ситуации, контроль, за исполнением которого возложить на структурные подразделения участвующих ведомств.

Также ряд форм взаимодействия суда с органами и должностными лицами, участвующими в процессе и содействующими правосудию, выработанных многолетней практикой, таких как научно-практические семинары, конференции, круглые столы; подготовка и издание совместных информационных писем, обзоров, рекомендаций, остается актуальным и в настоящее время требует дальнейшего совершенствования <12>.

<12> Левичева В.В. Указ. соч. С. 4.

Обозначенные мероприятия являются организационным решением конкретных вопросов на местном уровне, локально. При этом представляется, что объем локальных проблем можно существенно сократить путем создания единого, детально проработанного нормативно-правового поля на федеральном уровне. Здесь, можно сказать, своеобразным камнем преткновения является наличие хаотично распределенных в самых разнообразных нормативно-правовых актах огромного массива норм, фиксирующих определенные действия, которые необходимо произвести суду при сотрудничестве с другими органами в ходе судебного производства или после вынесения конкретного решения. Для достижения целей, поставленных нормами подобных нормативно-правовых актов, а именно для создания четкого, упорядоченного механизма взаимоотношений между судом и другими государственными органами, представляется необходимым объединение таких норм в одном правовом акте. Таким актом должна стать Инструкция по судебному делопроизводству. Инструкция разрабатывается в целях документационного обеспечения деятельности суда. При этом документооборот возможен как внутри самого суда, так и зачастую возникает потребность суда в документационном обеспечении, исходящем от других органов.

На сегодняшний день существуют три Инструкции по судебному делопроизводству: в районном суде; в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов; в военных судах (Руководство по судебному делопроизводству). При этом не существует нормативно-методического документа, который должен определять и устанавливать единую систему организации и порядок ведения судебного делопроизводства на участках мировых судей.

Указанные действующие Инструкции содержат определенное количество положений, регулирующих процесс совместной или взаимосвязанной работы суда с другими органами. Например, Инструкция по судебному делопроизводству в районном суде фиксирует, что при обращении к исполнению обвинительного или оправдательного приговора, определения (постановления) о прекращении уголовного дела судом первой или второй инстанции на каждого подсудимого заполняется справка о результатах рассмотрения дела формы N 6, которая направляется органу внутренних дел по месту регистрации уголовного дела. В отдельных случаях, по делу с большим числом подсудимых и вменявшихся в вину преступлений, по запросу соответствующего органа внутренних дел ему может быть выдана копия приговора и кассационное определение <13>.

<13> Инструкция по судебному делопроизводству в районному суде, утв. 29.04.2003 N 36, в ред. Приказов Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 01.08.2005 N 85, от 27.12.2006 N 146, от 23.01.2007 N 6.

Однако, как правило, подобные положения Инструкций не проходят процедуру согласования с заинтересованными ведомствами, от которых суд должен получить те или иные материалы, необходимые в судопроизводстве для разрешения дела, или передать какие-либо документы на исполнение в конкретные ведомства.

Так, Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности" закреплено положение, касающееся необходимости направления в федеральный орган государственной регистрации копии вступившего в законную силу решения суда о признании материалов экстремистскими. Загвоздку здесь образует простая проблема - отсутствие нормативного регулирования процесса направления судебного постановления в уполномоченный орган в сфере регистрации, который должен осуществлять учет таких постановлений. Структурными подразделениями Судебного департамента при взаимодействии с соответствующими подразделениями органов регистрации подготовлены изменения в Инструкции по судебному делопроизводству, которые определяют действия суда после вынесения решения о признании материалов экстремистскими.

Другим одним из наиболее актуальных и частично решенных вопросов является вопрос ведения Реестра дисквалифицированных лиц, правовой основой создания которого является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Наличие такого Реестра, а также наличие возможности получения информации из него позволяет осуществить проверку кандидата перед заключением договора (контракта) по управлению юридическим лицом, наделяет контрагента своеобразной страховкой, благодаря которой он может убедиться в добросовестности партнеров. Существует мнение, что в более масштабном аспекте, ведение такого Реестра отразится в конечном счете на экономическом состоянии Российской Федерации в целом <14>.

<14> Бакунин М.В. О формировании и ведении Реестра дисквалифицированных лиц: Материалы Всероссийского семинара-совещания руководителей ИЦ МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ. Екатеринбург, 2007. С. 120.

Нормами КоАП РФ определено, что административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. При этом Постановлением Правительства РФ <15> был определен орган, уполномоченный по формированию и ведению Реестра - это МВД России. Таким образом, возникла потребность в нормативном закреплении механизма координации действий суда с уполномоченными подразделениями МВД Российской Федерации для отражения достоверной информации о дисквалифицированных лицах и при сотрудничестве заинтересованных органов, были составлены письма Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации <16> о порядке направления в информационные центры МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации копий вступивших в законную силу соответствующих судебных постановлений. Также по состоянию на конец 2008 года структурными подразделениями Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации были подготовлены изменения в Инструкции по судебному делопроизводству, содержащие положения о порядке направления судом копий вступивших в законную силу постановлений о дисквалификации в региональные информационные центры МВД России.

<15> Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 N 483 "Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение Реестра дисквалифицированных лиц" // Собрание законодательства РФ. 08.08.2005. N 32.
<16> Письмо Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 05.03.2007 N СД-АО/455. Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2006 N УЗ-78.

На основании изложенного представляется, что вопрос о механизме взаимоотношений суда с иными органами в повседневной деятельности должен быть решен посредством детальной нормативно-правовой регламентации действий суда и государственных органов, которая позволит добиться четкости, прозрачности и слаженности данного механизма как такового и правосудия в целом.